据报道，张军在履新后的首次最高人民法院党组会议上，特别提到了促公正、提效率。张军说：“感受公平正义的主体是人民群众，不是我们自己。”“老百姓到法院是为了解决问题的，绝不是来‘走程序’的。程序合乎规范，同时能实质解决问题，案结事了，才是诉讼的目的，才能体现诉讼的价值。”“效率服务服从于公正，‘快’必须以‘好’为基础，一味图快，导致后续上诉、申诉、上访无休无止，这样不考虑公正、效果的效率是低效率，甚至是负效率。”

必须承认，在法院审判执行工作中，类似“走程序”乃至“程序空转”现象是客观存在的，且以纳入“结案”司法统计的执行案件中大面积属于并未兑现而是“终结本次执行程序”和二审刑事案件绝大多数都“不开庭审理”为甚。受篇幅所限，本文仅以执行案件中的“终本”结案为例。

一、统计数据显示全国法院“执结率”高达98.1%

“执行工作好不好，关键要看能否高效兑现人民群众的胜诉权益。全国法院执行到位金额去年突破2万亿元，更多的‘真金白银’装进胜诉当事人的口袋。”5月13日，《人民法院报》在《答好司法工作人民满意的时代问卷——最高人民法院扎实开展主题教育》的报道中，特别引述了最高人民法院执行局综合办公室四级高级法官助理叶欣的发言。

叶欣发言中所称全国法院去年执行到位金额突破2万亿元的数据，源于今年全国两会期间最高人民法院院长向全国人民代表大会作的工作报告。该报告还披露了5年来全国法院办理执行案件的数据：受理4577.3万件，执结4512.1万件，执行到位金额9.4万亿元。这意味着“执结率”达到98.1%，接近100%。

那么，这是否意味着已经让“真金白银”装进了胜诉方的口袋？是否存在虽已“执结”却尚未“兑现”的情形？很快，《人民法院报》的一则报道回答了这个疑问。

二、执行信访大部分都是“终本”案件引起的

5月23日，《人民法院报》发表了一篇题为《不能让老百姓赢了官司空欢喜》的报道，肯定了河南省郑州市金水区人民法院为解决“案件被终结本次执行后没人管”的问题而在“执行事务中心大厅”配置“专职管家”的改革举措。报道以现场采访实录的方式为我们展现了一幅法院在解决执行案件“终本”后的遗留问题的繁忙景象：5月17日9时15分，在郑州市金水区人民法院执行事务中心大厅，执行缴费、执行查询、执行异议、终本续管，各类办事窗口依次排列，前来办事的群众络绎不绝。

案件被终结本次执行，老百姓最担心的就是没人管这个案子了。依据法律规定，“终本”并不意味着“结案”，案件“终本”后，执行法院每隔6个月都会通过全国网络执行查控系统查询一次被执行人的财产，发现财产的，法院将依职权恢复执行。“但在实践中，这种‘6个月查询一次’的做法往往无法覆盖被执行人的全部财产，如债权、房产、拆迁款等，这些在系统中是查不到或者无法全部查到的。”金水区人民法院执行法官苑邦亚说道。执行人员除了负责“终本”老案管理之外，还要负责新案办理，经常是疲于应对，两头都顾不上。

今年1月份，金水区人民法院设置“终本”续管团队，主要负责接收并审查申请执行人提交的新线索、制作扣款手续、进行案款扣划等，集中清理“终本”积案。金水区人民法院院长闫明说：“‘终本续管团队’的设立彻底打消了当事人‘案件终本后没人管’的顾虑，也解决了执行干警在办新案和管老案之间难以平衡的问题。”“执行信访大部分都是“终本”案件引起的，这项工作做好，我们的信访量也降下去了。”金水区人民法院执行局局长王松鹤补充道。

报道还称，不只金水区人民法院，郑州市中原区人民法院也设置了“终本”管理团队，郑州市高新区人民法院设置了“终本”维护团队，等等。这些团队虽然名称不同，但职能相似。截至目前，河南三级法院全部设置了类似的“终本”管理团队，今年以来，共促成2.76万起“终本”案件最终执结。

读了上述报道，笔者反复在想，作为先进典型的金水区人民法院尚且存在已经“执结”的案件中大部分“终本”后还引发如此规模的信访，以至于在“执行事务中心大厅”不得不设置“3个终本续管窗口”并配置“专职管家”的改革举措，那么，全国其他法院“执结”案件中包含多少“终本”案件？有多少能够像金水区人民法院这样主动采取集中清理“终本”积案的行动？还有多少“赢了官司空欢喜”的权利人在等待或在信访？

三、如何解决“赢了官司空欢喜”的问题

按最高人民法院编制的司法统计标准，“终本”执行案件虽然已经以“终结本次执行程序”事由结案并以“执结”数据向全国人民代表大会报告，但“执结”案件中有多少属于“终本”的情形，并未一并报告，至于已经“终本”的案件如果又“恢复执行”的，也不再单独统计。

因此，《人民法院报》对金水区人民法院为解决“案件被终结本次执行后没人管”的问题而在“执行事务中心大厅”配置“专职管家”的改革举措予以公开宣传，确实为地方各级法院妥善解决实施“终本”制度的后遗症树立了一个标杆。

据了解，“终本”案件中的申请执行人（债权人）的权利并未得到实现，只是因为债务人一时（六个月）没有履行能力而作为结案统计，依照法院规定，“终本”后在两种情况下可以再“恢复执行”：一是债权人发现债务人有可供执行的财产线索即可申请法院“恢复执行”；二是法院定期（六个月）通过执行网络“点对点”“总对总”进行数据检索，一旦发现债务人的财产线索即可依职权“恢复执行”。司法实践中这两类情况到底有多少，不得而知。

四、法院不可能大包大揽破解“执行难”

根据法治现状和司法规律，综观世界各国，都绝不可能实现民事案件100%的“执结率”。因此，寄希望于将“终结本次执行程序”案件统计为“执行结案”而使“执结率”飙升的做法，笔者以为不仅于法无据，而且后果严重。

《中华人民共和国民事强制执行法（草案）》（以下简称《草案》）第八十条规定：“执行中，同时符合下列情形的，经申请执行人同意或者人民法院审查核实，人民法院可以裁定终结本次执行程序：（一）已向被执行人发出执行通知、依法责令被执行人报告财产；（二）已对被执行人依法采取限制消费措施，并将符合条件的被执行人纳入失信被执行人名单；（三）已穷尽必要合理的财产调查措施，未发现被执行人有可供执行的财产、发现的财产不能处置或者已经处分完毕但是债权尚未全部实现；（四）已依法采取法律规定应当采取的其他执行行为。”

上述条款源于2016年《最高人民法院关于严格规范终结本次执行程序的规定（试行）》（以下简称《终本规定》），只是《草案》删去了《终本规定》中“自执行案件立案之日起已超过三个月”即可适用“终结本次执行”的时间条件。按《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称民事诉讼法）的规定，执行案件的法定执行期限为“六个月”。

迄今为止，尽管我们尚未看到有关“终结本次执行程序”的实施情况和司法数据的权威报道，但根据最高人民法院自2016年以来向全国人大及其常委会有关执行工作的专题报告及年度工作报告披露的数据（2016—2018年平均“执结率”为94.7%，2019—2021年平均“执结率”为95.6％），并结合实证研究不难发现，全国各级法院受理和执行案件数据与实施“终结本次执行程序”密不可分，也就是说，如此超高的“执结案件”中包含大量适用“终结本次执行程序”的案件，因此说“终本”案件撑起了“执结率”的半壁江山也不为过。

笔者以为，在目前“终结本次执行程序”尚有诸多理论和实务问题没有得到妥善解决，且实施中虚报严重的严峻现实中，仓促地在《草案》中增设“终结本次执行程序”弊多利少。

其实，对于暂不具备执行条件而依法又不符合“终结执行”条件的案件，完全可以适用我国法律中早已规定的“中止执行”制度。民事诉讼法不仅规定了“中止诉讼”制度，也规定了“中止执行”制度，还特别规定申请执行的期限为两年。对于暂无可供执行财产的案件，完全可以依据该项制度中的兜底条款，即“人民法院认为应当中止执行的其他情形”而裁定中止执行。

上述规定旨在最大限度地保护当事人的合法利益并维护法律尊严和司法权威，法院不能为了追求“执结率”，而将受理只有几个月的执行案件即以“无可供执行财产”为由匆忙裁定“终本”作结案处理。另外，2009年由中央政法委、最高人民法院联合发布的《关于规范集中清理执行积案结案标准的通知》（法发〔2009〕15号）至今没有废止，其中规定的“申请执行人书面同意人民法院终结本次执行程序的”和“因被执行人无财产而中止执行满两年”的两种情形，与民事诉讼法关于中止执行的规定完全吻合，仍可继续执行。

（本文作者系中国行为法学会法律风险防控委员会常务理事　罗书平。本网刊载于《法治时代》杂志2023年第7期 ）