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    以检察建议为依托 助力刑事案件诉源治理问题研究
    文章字体:【 】 发布日期: 2023-04-18 来源:法治时代网

    王生彪 何欢

     

    近年来,伴随着我国经济社会全面发展进步,在党的领导下,检察机关全力维护社会稳定,有效惩治犯罪,社会治安持续好转,刑事案件结构发生明显变化。抢劫、杀人等严重暴力犯罪持续下降;醉驾型危险驾驶、扰乱市场秩序、侵犯公民个人信息、侵犯知识产权等新型危害社会管理秩序犯罪大幅上升,判处三年有期徒刑及以下刑罚的案件占比大幅提升。为适应新形势下我国刑事犯罪结构性变化,最高检先后提出和推动认罪认罚从宽、少捕慎诉慎押、诉讼繁简分流等制度和刑事司法政策。

    同时,检察机关以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入贯彻习近平法治思想,切实履行法律监督职能,坚持“在办案中监督、在监督中办理”的工作理念,依法能动履职,积极参与社会治理,坚持治罪和治理并重,注重“抓前端、治未病”。在刑事案件领域,注重追诉惩治犯罪与预防治理犯罪相结合,将监督覆盖面向案前案后延伸,对履职过程中发现的违法犯罪隐患、倾向性、普遍性问题,在问题源头上下功夫,提出解决普适性问题的检察建议,积极与相关职能部门配合形成治理合力,将诉源治理的端口前移,针对病灶准确处置,实现标本兼治,并强化犯罪预防意识,把违法犯罪风险消灭在萌芽状态或者初始状态,努力做到“办理一案、治理一片”的社会治理效果,以检察建议为依托助力诉源治理方式的法治化、现代化,推动检察工作现代化,为服务保障中国式现代化贡献检察力量。

    本文以基层检察机关参与社会治理的方式和途径为视角,深入分析刑事案件诉源治理的必要性和迫切性,剖析当前检察建议在诉源治理中存在的发现难、治理难和监督疲软等问题,提出更新理念、加快推进信息建设和完善考核途径等方式拓宽线索发现渠道、激发检察干警履职能动性,保障刑事案件诉源治理的顺利实现。

     

    一、刑事案件诉源治理的必要性

    党的二十大报告专门强调“加强检察机关法律监督工作”,充分体现了以习近平同志为核心的党中央对发挥检察机关法律监督职能作用的高度重视和殷切希望。为认真落实习近平总书记关于“法治建设既要抓末端、治已病,更要抓前端、治未病”的重要指示精神,需要检察机关依法能动履职,不拘泥于个案本身,结合案件实际创新工作举措,从源头上预防犯罪,做到治罪和治理两手抓,在诉源治理的广度和深度上实现新突破。

    检察机关作为法律监督机关,在新时代高质量发展背景下,特别要注重提出社会治理检察建议的能力,提升检察建议服务社会治理大格局的成效。对于在刑事办案过程中发现的相关法律问题,依法有权提出抗诉、纠正意见和检察建议,不能单纯定位于提起公诉的机关,更不能就案办案,应当牢记“国之大者”,将具体案件与服务大局相结合,积极融入社会治理,尽可能实现“办理一案、治理一片”的社会治理效果。

    1.诉源治理是人民群众对法治建设的更高期待。治国有常,利民为本。新时代,人民群众开始关注更高层次的“需求”——在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面有更高水平、更丰富内涵的需要,这就要求检察机关大力推进法治建设,提供更高质量的法治保障和法律服务。以习近平同志为核心的党中央坚持以人民为中心的发展思想,在发展中保障和改善民生,不断满足人民对美好生活的新期待。结合到中国十四亿人口大国的具体实际,为从根本上满足人民群众对“良法善治”的期待,从源头上实现治理,追求“无讼”这一我国历史传统中化解民间纠纷的理想愿景。检察机关通过积极推动诉源治理,把非诉讼纠纷解决机制挺在前面,推动更多法治力量向引导端和疏导端用力,完善预防性法律制度,从源头上减少诉讼增量,追求“无诉”这一历史传统中化解民间纠纷的理想愿景,不仅符合中国传统的法治文化,而且也符合当前人民群众对法治建设的新要求新期待。

    2.诉源治理是检察机关的应尽之责。检察建议是检察机关依法履行法律监督职责,参与社会治理,维护司法公正,促进依法行政,预防和减少违法犯罪,保护国家利益和社会公共利益,维护个人和组织合法权益,保障法律统一正确实施的重要方式。检察建议旨在解决检察机关履职过程中发现的共性问题或者制度性缺陷,它虽然是以具体案件为切入点,但却并不拘泥于具体个案本身,而是透过现象看本质,跳出个案探究案件发生发展的深层次问题及其内在规律,以解决个案中蕴含的潜在违法犯罪诱因或者引发矛盾纠纷的社会根源。从诉源治理的时代要求出发,检察机关办案既要抓末端、治已病,更要抓前端、治未病,需要检察机关积极秉持能动履职理念,树立“在办案中监督,在监督中办案”的工作理念,对于履职过程中发现的问题线索,不满足于外科手术式的切割,而是标本兼治,通过制发检察建议,积极推动诉源治理,防患于未然。因此,运用检察建议是检察机关依法能动履职的重要表现形式,是检察机关推动刑事案件诉源治理的主要途径,是检察机关积极参与社会治理的基本法律手段。

    3.诉源治理是法治现代化的必由之路。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出推进多层次多领域依法治理。党的十九大报告进一步明确提出打造共建共治共享的社会治理格局,要求加强社会治理制度建设,完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制。因此,在法治现代化的建设过程中,检察机关要不满足于个案的处理,要善于总结类案反映出的系统性、源头性、普遍性问题,通过检察建议等监督途径将更多法治力量向引导和疏导端用力,加强矛盾纠纷源头预防,前端化解、关口把控,完善预防性法律制度,积极将司法触角延伸到社区、到农村、到基层,扎实推进诉源治理工作,深化依法治理,使纠纷止于未发、止于萌芽,才能有效避免和减少矛盾的发生,才能有效提升基层社会治理的成效。诉源治理是推进治理体系和治理能力现代化语境下对“枫桥经验”的坚持和传承,是检察机关积极参与社会治理的创新和发展,更是推动法治现代化的必由之路。

     

    二、刑事案件诉源治理主要的困难和问题

    1.类案共性问题发掘难,源头治理精准度不高。发现问题是解决问题的前提,准确地对个案问题总结归纳提炼出类案背后的深层次问题及其内在规律,是刑事案件源头治理的基础。然而在司法体制改革后,检察官办案实行轮案制,案件统一由案件管理部门实行随机分配,导致同类型的案件往往被分配到不同的检察官手中,而刑事案件共性问题的发现渠道又非常狭窄,共性问题的发现又必须依赖一定数量个案的累积,而轮案规则在确保案件办理公平公正的情况下,客观导致“量变到质变”的数量积累不够,这些因素结合起来就导致对类案共性问题的发现十分困难,即便总结出类案共性问题,社会治理也是一门涉及领域众多、专业性极强的科学,检察官往往缺乏足够专业的知识提出完备的解决措施,导致源头治理精准度不高,治标不治本。

    2.依附案件办理,治罪和治理难于兼顾。在如今“捕诉一体”的办案模式下,监督和办案是相互结合在一起的,而办案检察官承担着诉讼和监督两项职责,且在案件数量日益增加、案多人少矛盾日益突出和司法责任制的重压日益沉重的情况下,检察官往往将有限的精力放在治罪上,更多的关注审查逮捕、审查起诉等涉及案件质量的审查上,而忽视监督;并且办案检察官对发现的社会治理漏洞参与源头治理,需要花费额外的精力去从积累的个案中归纳出社会治理问题后面的深层次原因、需要制作针对性和专业性极强的检察建议、需要协同配合相关职能部门共同参与诉源治理、需要后期及时对治理成效进行回访监督检查,这样工作虽对检察官的办案水平提出了更高的要求,但和个案办理质量关系不大;同时在案件考核时,各项指标也没有向监督职能倾斜,无法全面完整体现检察官的工作绩效。在还没有解决上述这些日益突出的矛盾前,检察官在个案治罪和诉源治理之间难于兼顾。

    3.治理手段刚性不足,制约措施乏力。根据人民检察院组织法规定:人民检察院行使法律监督职权,可以进行调查核实,并依法提出抗诉、纠正意见、检察建议,有关单位应当予以配合,并及时将采纳纠正意见、检察建议的情况书面回复人民检察院。作为检察机关的法定职责,检察建议是人民检察院依法履行法律监督职责,参与社会治理,维护司法公正,促进依法行政,预防和减少违法犯罪的重要方式。然而,法律却未赋予检察机关刚性权力以行使这一职权。对于在办案中发现的共性问题或者制度性缺陷,检察机关在依法向相关职能部门制发检察建议后,对相关职能部门的纠正和治理情况缺乏有效的监督方式,若职能部门对检察机关制发的检察建议不理睬、不纠正或者敷衍的,法律也没有明确给检察机关制约措施,监督失灵的情况在所难免。

     

    三、探索和完善刑事案件诉源治理的路径

    1.引领新时代司法检察理念,夯实法治根基。理念是行动的先导,没有正确的法治理念引领,就不可能有正确的法治实践。推进治罪到治理现代化的过程,也是司法检察理念更新、变革和指导实践的过程。在办理案件过程中,一方面坚持以人民为中心的发展思想,充分发挥“能动司法”“三个效果有机统一”“双赢多赢共赢”“以我管促都管”等新时代检察理念的引领指导作用,通过促进严格执法、公正司法,规范社会行为、引领社会风尚,努力推动从治罪思维向治理思维转变。另一方面充分延伸检察职能,“向前一步”能动履职,打通“个案办理-类案监督-系统治理”的有效路径,推动治罪到治理不能仅靠检察机关“一家独奏”,而要“多家联台”携手推进,积极争取地方党委支持,强化执法司法机关协同配合,与相关职能部门统一执法司法理念和标准尺度,凝聚思想共识,形成整体合力,推动犯罪源头预防,提高社会治理能力,夯实法治根基。

    2.加快推进“数字检察”建设,赋能诉源治理。数字时代已经来临,大数据的合理应用是助力诉源治理的“科技翅膀”,它一定程度上能反映刑事案件、司法活动乃至社会发展的规律,对业务数据的分析、提炼不仅能全面地反映检察工作,更能折射出案件背后的各种发展规律、共性问题及原因,要善于运用“数字检察”这个重要辅助工具,注重对检察业务数据的分析应用,深挖数据背后的问题线索,为刑事案件诉源治理提供参考,为检察机关高质量履职、服务刑事案件诉源治理提供科技赋能。

    3.优化完善评查指标,做好行动“指挥棒”。为充分发挥办案检察官制发检察建议,参与刑事案件诉源治理的自觉能动性,需要更进一步优化检察人员考核指标设置,转变考核方式,发挥考核的指挥棒作用。对部分考核指标要及时进行优化完善,特别是刑事案件诉源治理的检察建议,在考核时单独进行设置和评价,主要围绕检察建议制发数量、治理成效等内容赋予一定的分值,因为这些指标客观地反映个案以外的工作情况;将检察建议计入检察官个人案件业绩,甚至是折算成更大比例的案件,有利于激活检察官主动履职的动力,让检察官对制发检察建议参与诉源治理的态度由“要我办”转变成“我要办”,促进案件源头问题的解决,最终使人民群众受益。

     

    (作者单位系湖北省汉川市人民检察院)   

     

    责任编辑:黄筱婷


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