党的二十大报告将“社会主义法治国家建设深入推进”列为新时代十年伟大变革的一项重要内容。习近平总书记指出：“法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程。”党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央围绕全面推进法治政府建设作出一系列重大决策、采取一系列重要举措，推动依法行政水平不断提升，法治政府建设取得历史性成就、发生历史性变革，有力推动党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化，有力保障在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。

2021年8月，中共中央、国务院印发了《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》（以下简称2021年《纲要》）。2021年《纲要》以习近平法治思想为指导，以《法治中国建设规划（2021—2025年）》为依据，围绕“十四五”时期努力实现法治政府建设全面突破，确立了这一时期法治政府建设工作的指导思想、主要原则和总体目标，并对具体措施作了全面布置。它是我国“十四五”时期全面推进法治政府建设的新纲要新蓝图。

一、法治政府建设新纲要新蓝图

在“十三五”时期，中共中央、国务院于2015年12月发布了《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》（以下简称2015年《纲要》）。2015年《纲要》对2015—2020年间的法治政府建设工作作了全面布置，确立了到2020年建设法治政府的宏伟蓝图和行动纲领。这期间，在党中央、国务院领导下，各地区各部门以2015年《纲要》为指南，切实努力推进法治政府建设，各项工作取得重大进展，实现了2015年《纲要》所确立的法治目标，完成了相关的工作任务。

2023年3月27日，河北省邢台市平乡县司法局联合平乡县县直第三小学，举办了手绘法治风筝放飞活动，孩子们在普 法志愿者和老师的指导下在风筝上进行法治绘画　（视觉中国供图）

我国已进入国民经济和社会发展的第十四个五年规划。在“十四五”时期，为了在“十三五”时期经济发展和法治建设的基础上，把法治政府建设持续向纵深推进，梯次构建法治政府建设顶层设计，中共中央、国务院印发了2021年《纲要》。该《纲要》共设十个部分：明确了新发展阶段法治政府建设的指导思想、主要原则和总体目标；围绕政府机构职能体系、依法行政制度体系、行政决策制度体系、行政执法工作体系、突发事件应对体系、社会矛盾纠纷行政预防调处化解体系、行政权力制约和监督体系、法治政府建设科技保障体系提出改革发展举措；最后突出和强调了加强党的领导，提出完善法治政府建设推进机制的新举措。2021年《纲要》对于在新发展阶段不断推进法治政府建设，更好发挥法治政府建设在保障高质量发展、推动全面深化改革、维护社会大局稳定等方面的重要作用，更好发挥法治政府建设在法治国家、法治社会建设中的示范带动作用，具有重大意义。

2021年《纲要》和2015年《纲要》相比较，我们不难发现：一方面，2021年《纲要》是继2015年《纲要》之后，中共中央、国务院出台的新的法治政府建设纲领性文件。2021年《纲要》以2015年《纲要》为基础，它们之间具有传承性，不可分割。另一方面，2021年《纲要》立足贯彻新精神、立足新起点、明确新方位、树立新目标以及提出新举措，在新发展阶段不断推进法治政府建设，努力实现法治政府建设全面突破，有了更新、更广、更深的内容，从而使2021年《纲要》更具新的特点。这些新特点，转化为诸多新亮点：一是在结构主线上，紧紧围绕推进国家治理体系和治理能力现代化，牢牢抓住深入推进依法行政，全面建设法治政府，加快构建职责明确、依法行政的政府治理体系这一主线；二是在目标设定上，明确提出“全面建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、智能高效、廉洁诚信、人民满意的法治政府”；三是在框架体系上，从健全八个方面体系、强化八个方面能力谋篇布局，提出改革发展举措；四是在任务举措上，对2015年《纲要》已经完成的不再部署，需要持续推进的进一步强化，试点成效突出的全面推广，并提出新任务新举措。

2021年《纲要》的公布和实施，确保了“十四五”时期“一规划两纲要”的有机统一。2021年1月，中共中央公布了《法治中国建设规划（2020—2025年）》（以下简称2020年《规划》）。2021年《纲要》是党中央总结我国自党的十八大以来法治建设实践和成就，站在全面建设社会主义现代化的新起点，对新时代法治中国建设作出全局性、战略性、基础性、保障性安排的纲领性文件。它是习近平法治思想在我国法治理论和实践中的转化和体现，是我国“十四五”期间统筹推进法治中国建设的行动纲领。法治中国是集依法治国、依法执政、依法行政于一身，汇法治国家、法治政府、法治社会于一体的综合法治建设工程和法治建设目标。法治中国建设规划是覆盖依法治国、依法执政、依法行政法治工作和法治国家、法治政府、法治社会法治目标的综合规划。2021年《纲要》以2020年《规划》为依据，是2020年《规划》在依法行政、建设法治政府领域具体落实的表现形式。此外，中共中央于2020年12月还印发了《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》，为构建“全民守法”的法治社会确定了目标和措施。2021年《纲要》既以2020年《规划》为依据，又和《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》相衔接，形成了我国“十四五”时期符合中国特色社会主义法治建设的“一规划两纲要”的系统架构。

二、法治政府建设新成就

2021年《纲要》是在总结2015年《纲要》实施期间，所取得的依法行政、建设法治政府工作经验和工作成就的基础上，根据新时期新阶段的新特点所制定的新的行动纲领。

党的十八大以来，特别是2015年《纲要》贯彻落实以来，各地区各部门多措并举、改革创新，推进依法行政、建设法治政府工作取得重大进展。

一是党对法治政府建设的领导不断加强，责任督察和示范创建活动深入实施，法治政府建设推进机制基本形成。

二是“放管服”改革纵深推进，多证合一，多服务窗口合一，便民效果取得实效。增强人民群众和经营者的获得感、幸福感、安全感，营商环境大幅优化。

三是依法行政制度体系日益健全，重大行政决策程序制度初步建立，行政决策的科学性、民主性和公信力持续提升。

四是行政执法体制机制改革大力推进，严格规范公正文明执法水平普遍提高，违法执法、不当执法、机械执法、随意执法、粗放执法、变通执法、人情执法、过激执法、野蛮执法等现象明显减少。

五是行政权力制约和监督全面加强，违法行政行为能够被及时纠正查处。职权法定，“法无授权不可为，法定职责必须为”等法治理念得到确立。

六是社会矛盾纠纷依法及时有效化解，行政争议预防化解机制更加完善，行政调解、行政裁决、行政复议和行政诉讼解决行政争议的功能得到进一步发挥。

七是各级公务员法治意识显著增强，尊法、学法、守法、用法的氛围逐步形成，运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力明显提高。

当前，我国已经开启全面建设社会主义现代化国家、向第二个百年奋斗目标进军的新征程，统筹中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局，推进国家治理体系和治理能力现代化，适应人民日益增长的美好生活需要，都对法治政府建设提出了新的更高要求。我们要学习和贯彻好2021年《纲要》，立足全局、着眼长远、开拓进取，补短板强弱项，推动新时代法治政府建设再上新台阶。

三、法治政府建设与法治中国建设

中国共产党自新中国成立以来，特别是党的十八大以来，高度重视法治建设，社会主义法治理论和实践不断丰富和发展，有序形成和确立了“依法治国—依法执政—依法行政”和“法治国家—法治政府—法治社会”等法治概念，坚持“法治行为”和“法治目标”两条主线并行有机推进法治建设。

1997年党的十五大第一次提出，推进“依法治国，建设社会主义法治国家”，在我们党的文件上首次确立“依法治国”与“法治国家”这对法治范畴。1999年我国现行宪法作第三次修改时，将“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”作为第五条第一款写进宪法，称为“法治入宪”。2014年，党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确规定：“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。”“依法治国”和“法治国家”被提高到国家战略布局的发展高度。

依法执政是依法治国的保障。继“依法治国”之后，2002年党的十六大报告首次正式提出“依法执政”概念。2004年党的十六届四中全会通过了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，把加强依法执政的能力作为加强党的执政能力建设的总体目标之一，并就依法执政的内涵作了科学规定。

依法行政是依法治国的具体化。2002年党的十六大报告为落实十五大“依法治国”方略，提出“依法行政”的要求。依法行政是依法治国在行政领域落实的结果。2004年，国务院为了落实党的十六大提出的“依法行政”要求，印发了《全面推进依法行政实施纲要》，为全面推进依法行政作出具体部署。

我国自1997年党的十五大提出“法治国家”这一法治目标之后，2004年国务院首次提出了“法治政府”这一概念，《全面推进依法行政实施纲要》提出，“经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”。2012年党的十八大报告明确了“法治政府”建设的时间表。2015年和2021年，中共中央、国务院先后印发了两个《法治政府建设实施纲要》，对新时代全面加快建设法治政府作出重大部署。

继法治国家、法治政府之后，习近平总书记在2006年提出了“法治社会”这一新概念，明确指出“和谐社会本质上是法治社会”。2012年，习近平总书记《在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话》中，再次提到“法治社会”这一新的法治目标，并于2014年写进党的十八届四中全会《决定》。2020年，中共中央印发了《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》。

至此，我党关于社会主义法治建设的双线路径清晰可见：作为法治行为的“依法治国—依法执政—依法行政”和作为法治目标的“法治国家—法治政府—法治社会”。2012年，习近平总书记《在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话》中首次提出，“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”，这一“共同推进、一体建设”理论，2014年写进党的十八届四中全会《决定》，2017年写进党的十九大报告，2020年成为习近平法治思想的重要组成部分。

2013年，习近平总书记就在新形势下如何做好政法工作问题作出重要批示，提出全力推进“法治中国”建设。2014年，中央将“法治中国”概念写入了党的十八届四中全会《决定》。2020年，中央公布了《法治中国建设规划（2020—2025年）》。

法治中国，是党的领导、人民当家作主、依法治国三者统一的有机体，是法治国家、法治政府、法治社会的综合体，是科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的良法善治状态。建设法治中国是我国新时代总任务的重要目标，是社会主义现代化建设的重要组成部分。

在法治中国的建设体系中，法治国家、法治政府、法治社会相辅相成，法治国家是法治建设的目标，法治政府是建设法治国家的重点，法治社会是构筑法治国家的基础。

四、法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程

习近平总书记多次强调，推进全面依法治国，法治政府建设是重点任务和主体工程，对法治国家、法治社会建设具有示范带动作用，要率先突破。

2017年党的十九大报告和2020年《法治中国建设规划（2020—2025年）》，确立了到2035年法治国家、法治政府、法治社会基本建成的宏伟法治目标。但在法治国家建设、法治政府建设和法治社会建设中，法治政府建设是推进全面依法治国的“重点任务和主体工程”，因而要“率先突破”。这是由政府工作的使命和工作特点所决定的。

政府是我国国家机构中的一个重要工作部门。根据宪法规定，我国的国家机构包括权力机关、行政机关、监察机关、司法机关、军事机关等。政府是指从国务院到乡镇人民政府的各级人民政府及其工作部门，也称国家行政机关。

国家行政机关是国家权力机关的执行机关，它的最大使命和功能就是执行国家的法律。我国的法治建设体系包括“立法—执法—司法—守法”，而国家行政机关乃是执法中的最大主体。它的执法行为贯穿于将国家法律应用于社会实际的通道，是国家法律规范与社会实际相结合的中间环节。政府机关做不到依法行政，政府机关成不了法治政府，我国的法治建设环节就不可能畅通，法治中国也就无从谈起。

政府机关的管理范围非常广泛。国务院作为最高国家行政机关，领导和管理社会经济工作和城乡建设、生态文明建设，领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作，领导和管理民政、公安、司法行政等工作，管理对外事务，领导和管理国防建设事业，领导和管理民族事务，保障少数民族的平等权利和民族自治地方的自治权利，保护华侨的正当权利和利益，保护归侨和侨眷的合法权利和利益，等等。

县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。乡、民族乡、镇的人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的行政工作。

政府机关体量大、任务重、范围广、应急性强，由此决定了政府工作的广泛性、直接性、应急性。政府工作和人民群众息息相关。任何一位公民或一家企业，或许一辈子可以不和立法机关、监察机关、司法机关和军事机关打交道，却做不到不和政府机关相联系。政府机关做到依法行政，获益最大的是人民群众；政府部门不依法办事，损害最大的也是人民群众。只有政府成为法治政府，国家才可能成为法治国家，社会才可能成为法治社会。

我们要牢记习近平总书记的嘱托，认真学习和贯彻2021年《纲要》，努力实现法治政府建设全面突破，起好法治政府建设的示范带动作用，率先基本建成法治政府。

(作者系中央党校（国家行政学院）一级教授、博导、专家工作室领衔专家。本文选自《法治时代》杂志2023年第5期，2023年5月15日出版）