人民调解是一项具有中国特色的法律制度，根植于中华民族文化传统，在化解矛盾、消除纷争中发挥着基础性作用，被誉为“东方经验”。随着社会经济的发展，矛盾纠纷发生了很多新变化，主要体现在主体多元化、类型多样化、调解难度加大三个方面。面对新时代新情况，人民调解传统模式很大程度上已经不适应矛盾纠纷新变化，应与时俱进，探索创新，调整发展路径，完善矛盾纠纷多元化解机制，持续满足人民群众新需求、适应社会发展新要求。

矛盾纠纷多元化解机制，就是针对不同社会主体矛盾纠纷的具体特质，采取不同方式化解矛盾纠纷的机制，具体表现为：当事人可以依法自主选择和解、调解、行政裁决、行政复议、仲裁、诉讼以及法律法规规定的其他矛盾纠纷化解途径。在强化矛盾纠纷多元化解工作语境下，准确理解和主动把握人民调解的发展趋势显得格外重要。本文根据矛盾纠纷多元化解工作要求，结合山西省大同市有关工作实际，阐述人民调解工作的现状，分析问题并深入探索符合本地实际的人民调解工作方式，以进一步推进人民调解工作、完善多元纠纷化解机制和市域社会治理现代化建设。

一、大同市人民调解工作现状

（一）开展矛盾纠纷化解

2020年以来，大同市先后开展了“大调研、早调解、保稳定、迎国庆”“防风险、保平安、促发展”矛盾纠纷排查化解，“调解七进”“矛盾纠纷大排查大化解”“调解护稳定、喜迎二十大”等专项活动，组织动员全市广大调解组织和调解员着重排查重大群体性事件隐患、重大社会矛盾纠纷和其他可能影响社会和谐稳定的因素，活动影响面广，成效明显。三年来，全市调解组织共开展矛盾纠纷排查活动16645次，排查发现矛盾纠纷3022件，调解各类纠纷22482件，成功22183件，调解成功率98.7%，较好化解了各类矛盾纠纷，全力维护了社会和谐稳定。

（二）加强调解组织建设

坚持与深化乡镇（街道）机构改革共同推进。目前，全市共有各类人民调解委员会（以下简称“调委会”）1996个，涵盖乡镇（街道）、村（社区）和单位传统型调解组织，以及行业性专业性、个人品牌等新型调解组织类型。

1.基层调解组织全覆盖。坚持基层调解组织与乡镇（街道）、村（社区）协同发展。目前，全市共有乡镇（街道）调委会126个，村（社区）调委会1803个（村级调委会1424个、社区调委会379个），实现乡镇（街道）、村（社区）全覆盖。基层调解组织承担着排查化解矛盾纠纷主任务，是维护社会稳定的主力军，在推进市域社会治理现代化新进程中发挥着积极作用。

2.行业性专业性调解组织不断壮大。主动适应经济社会发展引发的新型矛盾纠纷，积极调整人民调解组织设置，大力发展行业性专业性调解组织。全市已建成行业性专业性人民调解组织54个、信访事项调委会1个、个人品牌调解室17个，涵盖全市各县区土地矿产、劳动人事、环境保护、物业管理、婚姻家庭、医疗、道路交通事故、保险、金融、仲裁及知识产权等领域。在建立方式上，行业性专业性调委会多由各级司法行政机关发起，当地政府及政府有关工作部门协调配合成立。2020年以来，市医疗纠纷人民调解委员会（以下简称“市医调委”）调解医疗纠纷247件，市保险业人民调解委员会（以下简称“市保调委”）调解保险纠纷236件；市道交一体化纠纷人民调解中心2021年5月31日成立以来，调解道交纠纷2662件，及时有效化解了特定行业领域的疑难重大纠纷。在全省成立首个市医调委，充分发挥人民调解作用，快速解决医疗纠纷，促进医患和谐。

3.个人品牌调解组织有序发展。全市现有17家个人品牌工作室，分别是：平城区老温调解工作室等5家调解工作室，云冈区老裴调解工作室等4家调解工作室，新荣区魏官元调解工作室、云州区老赵调解工作室、天镇县老孟调解工作室、阳高县小鲁调解工作室、浑源县老姚调解工作室、广灵县姜大姐调解工作室、灵丘县东胜调解工作室、左云县卫东调解工作室。这些调解工作室的出现，进一步丰富了人民调解组织形式。

（三）推进调解队伍建设

按照中央六部委《关于加强人民调解队伍建设的意见》、山西省六部门《关于进一步加强人民调解员工作的意见》，全市各县区积极开展专职调解员聘用、人民调解员等级评定及培训等工作。目前，全市共有各类人民调解员6263名，其中，一级人民调解员4名、二级人民调解员104名、三级人民调解员298名、四级人民调解员399名。全市已有244名专职调解员，除市级行业性专业性调解组织外，各县区现有专职调解员共163名。村（社区）调委会调解员大部分为村（社区）两委干部，乡镇（街道）调委会人员构成主要是派出所和司法所公职人员，行业性专业性调委会调解主任主要由相关领域的工作人员兼任，人员构成主要是相关领域工作人员和法律工作从业者。充分利用网络信息化技术，落实分级培训制度，实现线上线下培训相结合、培训全覆盖。

（四）落实矛盾纠纷多元化解机制

加强与法院、检察院、公安、信访等部门协作，在全市各县区信访部门、法院、公安局分别建立11家信访事项调委会（调解室），10家诉调对接调委会（调解室），10家公调对接调委会，依托“山西省智慧调解服务系统”，健全访调衔接机制，夯实诉调、警调衔接基础，推动律师、公证员、基层法律服务工作者或人民调解员通过线上委托的方式强化衔接联动，实现网上协同和信息共享，逐步形成领导有力、责任明确、高效运转的“大调解”工作格局，切实化解矛盾纠纷，解决疑难复杂案件。

二、人民调解工作存在的问题

当前，人口流动、城市化进程、社会结构调整不断加速，陌生人社会逐渐替代熟人社会，医患纠纷、交通事故纠纷、商事纠纷等行业性专业性纠纷频发，传统调解模式已不能满足群众需求，人民调解工作的发展面临不少困难和挑战。

（一）对人民调解的认知存在偏差

部分地方和个别领导干部认为，人民调解职能弱、指标软、效果难以衡量，在维护社会稳定方面可有可无。群众对人民调解的直观印象还停留在村（居）委会大妈或老龄人员对鸡毛蒜皮的民间纠纷和稀泥上，不认同人民调解的权威性。理论界对人民调解的作用也存在不同声音。对人民调解的认识不足、重视不够，在资源投入上保障不足，导致群众在寻求矛盾化解途径上将人民调解放在靠后位置。

（二）行业性专业性调解组织发展不均衡

在大同市54家行业性专业性调委会中，医疗、道路交通、保险、物业行业性专业性调委会运转顺利、有所发展。市医调委成立以来，共接待咨询患者2951人次，处理医疗纠纷案件1132起，调解成功率达97.7%，成功调解了多起严重影响医疗秩序的重大案件和多年上访未化解的历史积案。2020—2022年，市保调委调解保险纠纷236件，市道交一体化纠纷人民调解中心调解道交纠纷2662件。其余行业性专业性调解组织作用发挥不明显，有的仅仅建立组织，发展较为滞后。

（三）专职调解员严重不足

截至2022年底，全市专职调解员仅占调解员总数的4％，且市县分布不均。市级行业性专业性调解组织共有专职调解员81人，最多的县区为云冈区，有专职调解员40名，最少的县区为左云县，有专职调解员2名。全市人民调解组织主体主要以乡镇（街道）、村（社区）调委会为主，占调解组织总数的96％，村（社区）调解员多由工作人员担任，身兼数职，在村（社区）换届时，调解队伍有较大变动，导致村（社区）人民调解工作不到位，存在脱节现象。同时，乡镇（街道）调委会和行业性专业性人民调解组织专职调解员严重不足，兼职现象尤为严重，在调解工作中投入的精力有限，影响了相关领域调解工作的开展。

（四）调解工作经费保障不到位

村（社区）调委会办公、业务经费或是没有纳入财政预算，或是每年临时拨付的经费十分有限。专职人民调解员聘用经费难以保障，聘不到人、留不住人的情况愈加凸显。目前，市人民调解协会、市信访大厅、市道交一体化纠纷调解中心聘用专职调解员的工资都得不到保障。2017年大同市出台的“以案定补”标准较低，发放标准按照调解难易程度每案补助50—1000元，与当前社会城乡居民收入水平不相适应，且由于经费有限，往往只能按照100—200元的标准进行发放，还不能够完全到位。调解协会运行缺乏有效的经费保障，严重制约了协会作用的发挥。

三、人民调解工作发展路径探索

人民调解的原则常常被概括为“情、理、法”，且兼具高效、灵活、成本低等特点，高度契合化解社会矛盾纠纷要求。笔者认为，新时代背景下，大同市人民调解工作可从以下几方面进行探索。

（一）推动传统型调解与新型调解协同发展

传统型调解与新型调解具有较大差异，亟须厘清，纠正认知偏差。传统型的调解组织主要包括乡镇（街道）、村（社区）、单位设立的调委会，附属于基层政府、组织，常常是“一套人马、多块牌子”；新型调解组织主要由遍布各行各业的行业性专业性调委会、律师调解工作室构成，调解员由本行业、本专业从业人员及律师兼任，主要服务于本行业、本专业，有较强的针对性、专业性。传统型调解比较重视“晓之以理、动之以情”；新型调解比较侧重于契合法律、行业专业规范。传统型调解组织完备、人员较多，主要分布在村（社区），较易开展纠纷排查和预防；新型调解组织专业性强，知识储备丰富。两者有效衔接有利于优势互补，能够弥补传统型调解组织人员素质不高、新型调解组织触角不广等不足。

（二）积极发挥人民调解协会作用

依据《中华人民共和国人民调解法》，人民调解组织是自治性组织，属于群众自治范畴；人民调解协会是人民调解工作者和人民调解团体组成的非营利性社会团体，对人民调解的指导、推广有着积极作用，在规范人民调解、创新发展路径方面有着较大优势。大同市尽管成立了调解协会，但是在功能发挥、运作方式上存在较大短板，与本地律师协会、司法鉴定协会等成熟规范的协会相比有着较大差距。人民调解协会可以利用法律赋予的超脱地位，积极探索人民调解保障甚至社会化运营模式。例如，可按照山西省《政府购买服务指导性目录》，将人民调解培训、宣传、自律、等级评定等政府履职辅助性服务项目以政府购买方式交由市人民调解协会承办；可按照《中华人民共和国人民调解法》和协会章程，探索推动人民调解协会参与承接政府购买人民调解服务、聘请专职调解员，进一步发挥其职能作用。

（三）加强调解组织之间的协调联动

在多元化解机制下，解决纠纷涉及不同领域、不同部门，主体和功能定位不同，工作侧重各有特点，在化解矛盾纠纷方式方法方面差异较大。因此，应依据实际推动各部门各领域做好衔接与配合，进一步规范调解流程、优化化解机制。梳理全市调解组织资源，依据矛盾纠纷特点和群众要求，对各类调解组织进行合理布局，建立互联互通机制，避免重复建设。依托遍布城乡的公共法律服务中心、公共法律服务站、公共法律服务室平台，建立矛盾纠纷一站式调解中心。在行业性专业性人民调解中心建设方面，适当聚合多元功能，方便群众咨询，设置更加高效便捷的调解方式。加强网络平台建设，深入推进人民调解与诉讼、仲裁、信访等纠纷化解方式的衔接，完善人民调解与行政调解、司法调解“三调”联动衔接机制。依据矛盾纠纷排查化解情况，多部门衔接配合，建立健全调解案件的移交、委托、共享、协同等衔接工作制度，规范纠纷化解整套工作程序，提高工作效能。

（四）加强经费保障精准性

目前，大同市人民调解工作经费包括人民调解工作指导经费、调解案件补贴经费、人民调解员补贴经费等，主要来源于财政。大同市位于山西省北部，为欠发达地区，财政资金不足，在调解专业人才的待遇方面，只能维持在较低水平，较难吸引人才，无法开展大规模的专职人民调解队伍建设，整体调解能力提升缓慢。

综上，对于基础性、民生类矛盾纠纷调解工作，可由政府购买服务（按照兼职人民调解员实行个案补贴制度，专职人民调解员实行基本补贴加个案补贴制度），由传统型、公益性的行业性专业性调解组织来化解矛盾纠纷。对于市场程度较高、行业性较强的金融、商事、知识产权等领域的调解工作，纠纷主体都是从事营利性活动的市场主体，可以探索以社会购买服务为主，政府根据实际需要提供一定经费保障。同时，探索在部分行业性专业性调解领域进行市场化、社会化运营，即以公益性、服务性为运营方式，适当收费，维持调解组织运转、持续发展，满足调解员工资福利、专家服务咨询等费用支出，实现矛盾纠纷化解与减轻财政负担双赢局面。

（五）推动智慧调解建设

由于经费来源不足、传统思维影响较大，人民调解在案件受理、数据统计、档案录入、信息分析等方面主要依靠人力来完成，费时费力，数据准确性不高，矛盾纠纷倾向性分析滞后，案件汇总不及时，电子化、数字化、信息化新技术的应用水平明显滞后，一定程度上影响了人民调解工作的发展。因此，需要及时跟进并适应大数据、网络信息社会的发展，推动数据在人民调解工作中的运用，推进集矛盾纠纷线上申请、线上调解、信息收集、分析、评估、反馈等功能于一体的全市公共法律服务平台建设，实现多领域信息共享、线上线下同步进行，拓展人民调解时空领域，做到早发现、早介入、早化解，提升调解质效，从而更好地维护社会稳定。

(作者系山西省大同市司法局局长，本文刊载于《法治时代》杂志2023年第8期）