2015年9月28日，最高人民检察院颁布《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》（以下简称《意见》），明确规定司法责任制的实现方式是检察官办案责任制，不再进行主任制改革试点。2018年，《中华人民共和国人民检察院组织法》进行了修订，明确了我国检察办案组织包括独任检察官和检察官办案组两种形式。2019年，最高人民检察院制定的《人民检察院刑事诉讼规则》再次明确了以独任制检察官为主、检察官办案组为辅的组织形式。检察官办案责任制的改革摒弃科层化下的“三级审批制”，规避原有过错责任追究的制度性缺陷，最终导向推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革。在机制逐步完善的后改革时代，需实现角色定位、决策模式和保障机制三个维度的根本性转变。

一、检察主体的角色调整

办案责任制改革背景下，检察长、检察官以及辅助人员之间的角色定位随之发生变化。在检察一体和检察独立的理论思辨下，厘清三者之间基本关系以实现司法责任制的有序运转，是发挥办案责任制效能的前提条件。

（一）检察长与检察官

综观域外国家检察长与检察官的权力分配模式，大致可分为授权制和分权制。按照最高人民检察院司法责任制改革的意见，我国检察长与检察官的权力分配应是分权为主、授权为辅。但是，关于检察长的哪些权力可以授权给检察官，《意见》没有明确。改革实践中，不少检察院将法律明确规定属于检察长的部分职权授予检察官，如起诉或不起诉决定权，这种做法在理论上是无法获得支持的。

地方检察院之所以大胆放权，主要基于两个方面的考量：其一，向上级检察院表明坚定改革、勇于进取的决心；其二，由于没有具体的文件或者规定来约束授权方案，各级检察院以为权力下放多少都是自己可以决定的。检察长可否将本属于自己行使的权力授予出去？授予权力是否有范围和界限？检察长为规避责任，将权力悉数下放，出现执法过错该如何分担责任？这些都是在授权过程中需要考量的方面。很多地方检察院不按照刑事诉讼法的规定来进行授权，表面上给予检察官更多的办案权限，实际上是出于稀释检察长责任的考量，此种行为应当加以规制。

办案责任制实行以后，检察长除本身享有办理案件的权力之外，还享有法律明确规定的监督权。检察长进入员额，也要参与案件的办理。那么，谁来对检察长办理的案件进行监督？在笔者看来，监督其办案行为的主体应当是上级检察院。主要有两个原因：其一，交由本检察院任何机构或个人都无法公平公正地进行监督，因为下级隶属于上级，检察院内所有人员都接受检察长的领导，被领导者无法监督领导者；其二，法律明确规定了上级检察院对下级检察院负有监督管理之责，将其交由上级检察院监督，具有法理上的正当性和可操作性。监督可采取述职、年度考核等方式，监督效力应当与普通检察官一样。

（二）检察官与其他人员

综合各地实践情况来看，业务部门负责人基本都进入员额制检察官序列，兼具双重身份。但随着内设机构改革的推进，原部门被撤销，代之以办案团队、办案组等组织形式，原部门负责人概念逐渐模糊。因此，此处的业务部门负责人有双重含义：一是指原职务序列里的部门负责人；二是指办案团队、办案组的负责人。

原部门负责人有相当一部分没有继续担任负责人，只保留了职级。检察官与这部分人员处于同等位置，不存在一方监督管理制约另一方的问题。对于继续担任团队负责人的检察官，普通检察官仍然接受其监督管理，但对于具体案件的办理，检察官无须经过负责人审批。需要审批的事项可在通知负责人的情况下，直接呈交分管检察长。

对原业务部门负责人来说，责任制和内设机构改革并非“削权”，而是将其工作重点转移到案件承办和日常行政管理上。办案责任制实行后，业务部门负责人基本都能顺利进入员额制检察官序列，行政级别也保持不变。待遇有保障，同时享有了员额制检察官身份，所谓的改革阵痛并没有那么明显。对部门负责人来说，因其相较其他检察官承担了更多监督管理职责，在年度考核上应当采取灵活策略。具体来说，一方面，要将负责人的监督管理工作作为一项常规化工作进行考察；另一方面，要对其划定年度最低案件办理数，因为有可能出现部门负责人忽视核心业务——案件办理的情况。其身份首先是员额制检察官，其次才是部门负责人。

主办检察官不是常设性职务，只是组织负责人。按照改革方案，办案组有固定和临时两种。制度构建之初，设置固定检察官办案组是有必要的，这是出于办理疑难、复杂、重大、新型等案件的需要，此类案件，独任制检察官往往难以单独完成，而多个检察官同时办案又难免出现推诿扯皮、职权不清、分工混乱等情形。临时性的办案组，负责人为主办检察官，主办检察官从员额制中选择，这就意味着几乎所有主体都有资格出任。另外，员额制改革中，进入员额的多为“80后”年轻才俊。不少办案经验丰富、年龄较大、资历较高的检察人员，因为笔试成绩较低，没有进入员额，成为司法辅助人员。这部分人员心态不平衡，不予配合的问题确实存在。此种情况下，员额制检察官如何调动司法辅助人员的积极性成为必须考虑的问题。

协调好员额内外人员的关系，还要给员额制外的人员以晋升的希望和渠道。员额制遴选如火如荼，没有进入员额的人员势必会考虑日后的出路问题，但目前并没有明确的机制来保障、激励其他人员进入员额制行列。当然，首批入额预留部分名额就是为以后创造条件，但比例相对较低，大多数检察院预留名额是个位数。这就出现了非常尴尬的局面：一方面，入额检察官多为“70后”“80后”人员，距离退休还有较长时间，如果预留的名额在接下来几次遴选中被使用，其他没有进入的人员就要等待很长时间；另一方面，如果预留太多，则可能导致很多能够入额的人员进不了员额，势必打击这部分人的工作积极性。解决这一问题的关键在于确定员额进出机制，打破员额制检察官“铁饭碗”观念。如出现执法过错且积累到一定程度，则免去其员额制检察官身份。这样可产生两个积极效果：一是督促员额制检察官积极履职、审慎决策，避免执法过错的发生；二是给予其他人员更大机会进入员额，提升其工作积极性。

二、决策模式的转变方向

检察官联席会议是一个新生事物，它的诞生主要为了适应检察权力下放、检察委员会式微的趋势。实践中也出现了联席会议流程不明、权责不分的问题，与检察委员会的关系不甚清楚。后改革时代，以检察官联席会议逐步替代部分检察委员会职能是大势所趋。

（一）检察官联席会议的运作模式

改革启动以后，各地陆续颁布了检察官联席会议试行规定。以陕西省为例，其在2020年颁布的试行条例，比较全面地规制了联席会议的召开条件、启动程序、商讨内容以及会议效果等。从条件上看，联席会议主要是在检察官遇到重大疑难复杂案件、作出决定存有疑虑、需要征求其他检察官意见的时候召开。从程序上看，需要检察官向分管领导提出申请，由分管领导召集本部检察官确定时间召开。从内容上看，会议先由提交申请的检察官作案件评述、提出案件争议点，再由其他检察官轮流发言，主要就案件认定事实、证据情况和适用法律等进行讨论。从会议效果上看，集合众多检察官建议，最终交由检察官本人决定采纳何种意见。

因此，检察官联席会议的性质是由部门召集、同一团队检察官参加（必要时可邀请其他部门检察官）的不具约束力的商讨性会议。可以看出，联席会议主要是研究型、讨论型会议，为承办案件的检察官提供理论分析和决策建议。至于案件最终走向如何，仍然由承办检察官自己决定。与原先模式下讨论案件相比，联席会议制度具有三方面特点：其一，责任更加明确。参加联席会议的检察官对案件最后的决定不承担任何责任，案件承办检察官承担所有责任。其二，启动更为便捷。相比检察委员会的召开程序，联席会议召开只需提请检察长同意，无须通知检察委员会委员，同一团队中的检察官时间更为灵活，随时可以召开。其三，讨论相对充分。因为不需要参会检察官承担责任，同时没有检察院领导的参与，发表意见将更加自由。

（二）检察委员会式微的基本趋势

司法体制改革启动以来，检察委员会讨论案件的数量大幅减少。这种趋势的呈现，符合改革之初的预想。因为检察责任制改革的初衷就是权力下放，将原本属于办案主体的权能放还给检察官。办案主体有了更大的决定权，对于以往需要提交检察委员会的案件，如今可以独立处理和决定。另外，责任追究机制的完善也起到了松绑作用。以往责任主体不明确，追责机制不完善，检察委员会委员基本不需承担办案责任。但新的责任制实施以后，凡最后作出决定者，都需要承担责任，这就使得委员们对于上会案件往往采取消极态度。同时，联席会议制度的建立，也压缩了检察委员会讨论案件的适用空间。

在此情况下，不少学者主张取消检察委员会。赞同取消者认为，检察委员会的存在，与检察官独立办案相悖，势必造成检察官责任的稀释。本应当由检察官决定的案件，出于审慎作出决定的考虑提交检察委员会，一定程度上能够降低错案发生的概率，但既然设置了检察官联席会议，就能弥补这一缺陷，不会发生冤错案陡增的局面。反对取消者认为，实践中检察官提交讨论的案件，往往都是特殊类型的案件，检察官独自处理往往难以及时作出决断，而提交检察官联席会议，也不一定能及时解决。这是因为检察官联席会议是商讨性质的，不具有法定终局性效力。对于会上其他人员的意见，极有可能无法达成一致，最终又回到自己手中。如果取消检察委员会，办案人员将陷入进退两难的境地。另外，检察委员会讨论案件的不同意见可以记录在会议纪要上，即使将来出现执法过错，也只由提出错误观点的委员担责。我国司法责任制改革明确了主审法官、合议庭和检察官三主体的办案责任制，并未提及检察委员会办案责任制。也就是说，检察委员会并非承担办案责任的主体，责任并不是集体承担的，至于检察委员会委员个体如何担责、承担何种程度的责任，需要进一步明确。

（三）检察官联席会议与检察委员会协调路径

弱化检察委员会职能不代表必须要取缔这一制度。检察委员会的存在有其现实必要性。因为检察官联席会议只是研讨性会议，对提交案件的检察官来说，只是获取参考性意见。如前文所述，倘若这些意见一致，可以促进检察官内心确信的形成。如果意见不一致，甚至完全相左，则仍然需要检察委员会集体讨论来决定案件走向。因为检察委员会委员都是经验丰富的办案人员，具有一定的理论基础和实战经验，面对棘手的案件，通过集体讨论，大都可以达成相对一致的观点。这对保证案件及时公正的处理大有裨益。另外，检察委员会的存在还可以集体之力对抗外部干预。检察委员会的集体决策机制是应对外部干扰的强有力手段。尤其在重大案件处理过程中，独任制检察官极有可能受到外部因素的干扰甚至威胁，面对这种影响，检察官本人或许可以作出正确决定，但也极有可能出现执法过错。这种局面产生时，就需要检察委员会集体决策，以分担检察官的办案压力，消弭外部因素的不良影响。

三、保障机制的有序跟进

此处的保障机制是指检察官办案责任制落实的保障，包含两部分内容：一是对于检察官执业的保障，主要包括职务序列的单独厘定和财务制度的统筹改革；二是对于制度落实的监督管理，主要包括考评机制和执业准入。

（一）单独职务序列

推行单独职务序列，目的是要与行政级别脱钩。有些地方检察院，检察长、副检察长、部门负责人等享有一定行政级别的人员，在改革后，无论是否具有员额检察官身份，之前所享有的职级不变、待遇不变。这种制度设计和安排主要为了保持队伍的稳定，减少改革的对立面，减轻改革初期的阵痛。实际上，检察官单独的职务序列一直存在，但行政级别也同时挂钩，这就出现了单独职务序列和行政级别并存的尴尬局面。

同时，办案团队和内设机构的交叉，使得办案团队负责人和内设机构负责人出现了错位和混乱。具体来说，其一，办案团队数量少于原有内设机构数量，这种情况下，原来的部门负责人将被调整为团队负责人和办案组负责人，之前科、处、厅等级别职务保持不变，但实际上并没有像行政部门那样承担相应级别的职责，行政级别实际上已经是徒有其表。其二，行政职级的保留，会为检察官尤其是团队、办案组负责人工作的开展带来诸多不便。慑于级别较高检察官之前的地位，新入额或者职级较低的检察官往往不能独立开展工作，更不用说指挥没有入额但保留级别进入司法辅助人员行列的人员。其三，职级的保留还会在检察官心理上造成不平衡感。同样进入员额制行列，有些检察官还保留有行政级别，没有保留行政级别的人员往往会对案件分配和考评等环节的公平性存在疑虑。解决之道就是完全去除检察官的行政级别，代之以独立的检察官职务序列。

（二）财务制度改革

财务领域新的改革举措是省统管。此种制度设计的初衷是为了保障检察独立，使检察院在不受地方政府财政制约的前提下独立作出公正决定。在当下全国财政还难以统筹各地检察院财务的背景下，采取循序渐进的革新策略，省级财政先行统筹是可取的，但是实践中出现了偏差。以西南某省为例，全省统筹检察系统财务支出遇到了较大瓶颈。因该省一直是国家级贫困县最多的省份之一，经济发展水平不高，每年财政收入总额在全国排名靠后。同时，该省下辖的9个地级市发展水平极不均衡，各地每年上缴的税收相差较大。在财政支出捉襟见肘的情况下，不得不按照地方上缴省级税收的多少来分配司法领域的经费，也就是按照缴税比例划定拨款比例。

由于各地经济发展水平和缴税额度不同，导致各地所得经费相差巨大。而各地司法系统人数和经济发展水平与缴税额度不成比例，就会出现人数多而经费少、人数少而经费多的尴尬局面。面对司法体制改革各项工作推进的巨大压力，没有了“后勤保障”，各地政法委和法检系统只能向当地政府部门申请经费。这样又回到受当地政府财政制约的老路。克服这一弊端的主要办法就是省级财政部门拿出壮士断腕的勇气，不要纠结于各地财政上缴比例的不同，全力配合各级检察院体制改革。同时还需要国家层面的助推：一方面，严格规制省级财政拨款与税收挂钩的政策，禁止按照税收多寡确定拨款数额；另一方面，国家级财政也应考虑各地经济发展水平不均衡的现实境况，预先拿出专项资金辅助检察体制改革的启动，后续财政支持应当尽早拿出妥善解决方案。

（三）监督管理机制

办案主体是否适格、是否应当启动追责机制等等，都离不开监督和管理。新的责任制模式下，监督和管理的主体是检察长。由于内设机构改革后部门负责人角色和权限有所调整，笔者认为这部分负责人不宜全部直接纳入监督管理主体的范围。从内容上来看，监督管理机制主要包括监督追责、业务考评和执业准入三个方面。

第一，监督追责机制。追责是对检察官法律监督权行使的监督，而这种监督是在本级检察院内部进行的。检察机关负责人启动追责程序的概率极低，需要相应的机制对是否实施了追责进行本级检察院之外的监督。本级检察院之外的监督，也就是上级对下级的监督。这种监督前提是自上而下对案件处理情况的事后审查。

第二，业务考评机制。考评是对办案的实时跟踪，能对一定期间内各检察官、办案组案件办理情况进行全程覆盖和研判。业务考评机制主要包含主体、内容和方式。考评主体主要是检察长领导的考评小组，分管副检察长、各团队负责人为组成人员。这样的主体设置能够保证考评的中立性，但为保证考评过程的正当性、民主性，应当吸纳部分检察官以列席的身份轮流进入考评小组，以保证考评的公平公开公正。关于考评内容，应当涵盖办案质量、数量、效率三项内容。笔者认为，应当将办案质量放在首位，数量和效率作为辅助性参考，实行执法过错一票否决制。如此便能够督促办案人员审慎处理所分案件，在案件办理过程中不是一味追求数量和效率。对于考评方式，主要采用个案评查、随机抽查、重点考察三种方式。这三种方式的结合，保证了对于检察官、办案组、具体案件的流程监控和全程跟踪，避免了考评单一化带来的滞后性、片面性等弊端。

第三，执业准入机制。制度本身符合司法规律，但当前精英化语境下的遴选机制，应该呈现多元化。主要有两个层面的考虑：一是对于“精英化”的理解。通过全省统一考试固然能最大限度地实现公平公正，但会考试不代表会办案。正如霍姆斯所言：“法律的生命不是逻辑，而是经验。”应当充分考虑到年龄大、经验足、资历高的检察官面对笔试时的困窘，采取适当的考察方式选任。二是疾风骤雨式改革可能导致检察人员压力陡增、效率低下。目前，各地案多人少矛盾突出，年龄断层问题在不少区县存在，倘若留不住经验丰富的办案精英，无法调动其积极性，势必对后续工作的开展造成不利影响。当然，必须控制员额制检察官的数量。最高人民检察院划定的基准线符合当前司法实际，具备可操作性与合理性，各地各级检察机关应当遵照执行。

检察官办案责任制是我国司法系统较彻底、较科学的责任制改进路径之一。检察官办案责任制的演进路径，体现的不仅仅是检察机关办案组织、办案模式、办案权责的配置优化，更是自由、公正、效率的多向结合，以及权力、责任、豁免的有机统一。责任制的理性回归，要求以员额制检察官遴选为前提，以办案组织与内设机构重塑为基石，以检察权力清单厘定为主线，以执法办案监督体系完善为依托，以职业保障和执业准入机制健全为辅助，从而实现检察官办案责任制的制度重构。

(作者系中国政法大学国家法治与发展研究中心研究人员、刑事司法学院2021级诉讼法学博士研究生,本文刊载于《法治时代》杂志第8期）