执行转破产（以下简称“执转破”）制度作为2015年2月4日施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（以下简称《民诉法解释》）中一项新设的制度，是“执转破”程序衔接的核心。最高人民法院于2017年1月20日印发的《关于执行案件移送破产审查若干问题的指导意见》（以下简称《执转破意见》）对“执转破”程序的转换衔接等进一步作了明确规定。“执转破”制度对于解决“执行难”、及时清除“僵尸企业”、推动市场资源再配置和产业结构升级具有重要的现实意义。然而，该程序面临衔接机制运行不畅等诸多困境。因此，优化完善“执转破”程序衔接工作机制，有助于完善市场主体退出机制，有利于优化法治化营商环境。

一、现实之困：“执转破”程序衔接运行情况现状审视

（一）当事人申请“执转破”的动力不足

当前，“执转破”程序的启动遵循当事人申请主义，当事人包括申请执行人和被执行人。法院在“执转破”程序中的作用仅限于向当事人释明、告知并引导当事人同意移送破产，而“执转破”程序启动的真正决定权仍属于当事人。

首先，与通过“执转破”程序实现债权相比，债权人会考虑成本等因素，往往更倾向于选择申请强制执行来实现其债权。其次，案件一旦进入破产程序，将由管理人接管债务人的财产和业务，此时债务人无权继续经营企业。由于担心企业经营过程中的一些违法违规行为进入破产程序后被曝光，使自己成为追责对象，债务人通常不愿意企业申请破产。这一定程度上致使债务人申请或者同意进入“执转破”程序的动力不足，当事人怠于行使申请启动权，案件无法实现移送破产。

（二）执行法院移送破产审查的积极性不高

对于债务人是否资不抵债、明显缺乏清偿能力，还需要结合债务人的债权债务情况、财务会计报告等资料进行综合判断，这对执行法官的业务水平提出了很高要求。

目前，基层法院从事破产案件审判的法官，未建立专业的“执转破”法官团队，无法满足破产案件审理需要。因破产案件审判的司法资源不多，大多数法院未设立专门的破产合议庭对破产案件进行审理，一些法院对破产案件办理分工不明确，案件审理耗时长、成本高，所以很多法院的法官排斥审理这类案件。

一般情况下，执行法官在移送破产审查前无法对债务人的财产情况进行全面审查，这种情况在债务人的法定代表人下落不明、债务人“人去楼空”时更严重。因此，要求执行法官在决定将案件移送破产审查之时，判断债务人是否具备破产原因，无疑给执行法官增加了较大难度。

此外，对于拟移送进行破产审查的执行案件，执行法官需要对被执行人穷尽强制执行措施，包括全面查询企业所欠债务、所涉诉讼及执行情况，并全面查控企业资产等，这无疑增加了执行法官的工作量，导致执行法官将案件移送进行破产审查的积极性不高。

（三）“执转破”企业的资产变现难

司法实践中，有的企业的设备因购买时间长、陈旧老化，已不再具备生产能力，出售时愿意购买的人很少，导致被迫降价出售。拍卖过程中会出现流拍及变卖无人竞买等情况，资产无法变现。有的财产是给银行办理了抵押登记，此时抵押权人享有优先受偿权，一旦抵押财产变现后，不能直接列入破产财产。企业资产变现难主要表现在处置财产周期长、资产变现率低、资产变现价值不高等方面。

（四）“执转破”程序衔接机制运行不畅

第一，执行程序与破产程序都需要审查债务人名下的债权债务关系、查控并处置债务人的财产，涉及“执转破”案件的债权申报及确认、中止执行、保全措施解除、财产归属和登记等内容都需要沟通协调。执行“总对总”查控平台与破产重整案件法官工作平台是两个不同的平台，目前互联共享正在推进信息共享，但程序推动缓慢。执行查控平台只能用于执行案件使用，而破产平台目前无查控功能，破产审判法官无法对债务人财产直接进行网络查控，导致破产案件的办理效率受到一定的影响。

第二，对拟移送启动破产审查的案件，执行人员不仅需要对被执行人穷尽强制执行措施、全面查控被执行人财产、查询所欠债务和所涉诉讼以及执行情况，更要对恶意破产、逃废债进行甄别。案件移送破产前的调查、审查判断，企业相关资产信息、债权债务情况的汇总与整合，导致执行人员的工作量大幅增加。

第三，由于企业资产变现难、破产案件审理周期长等因素的影响，破产审判部门通常会以各种理由不予接收和受理移送案件。移送破产审查的执行案件一旦被退回，执行法官的前期工作将变得毫无意义，移送破产审查的积极性将遭到打击，导致“执转破”程序的衔接工作更难。

二、原因之探：“执转破”程序衔接运行困境成因透视

（一）当事人对“执转破”存在排斥心理

根据《中华人民共和国企业破产法》（以下简称《企业破产法》）的规定，破产程序中的普通债权无法优先受偿，一般均平等分配，这与申请执行人的想法背道而驰。正常情况下，通过强制执行个案，申请执行人就能实现自己的全部债权。但在破产程序中，将对所有破产财产进行重新分配，导致申请执行人很难实现其全部债权。从案件办理效率来看，执行程序一般更为简洁、高效，而破产程序可能会被“拖上”很多年，故申请执行人不愿意企业进入破产程序。

对被执行人而言，因企业所欠债务数额较大、不堪重负，法定代表人及股东对企业是被执行还是被破产漠不关心，这种消极的不作为心理导致法院无法启动破产程序。同时，企业法人一旦进入破产程序，被执行人担心企业经营过程中的偷税、漏税等违规操作行为会被公之于众，因此不愿主动申请企业破产。

（二）法律规定滞后增加了“执转破”阻力

随着社会经济的发展，一些现行法律法规已经不能完全满足新时代市场经济体制下企业破产的司法需求。《民诉法解释》仅对不同法院之间“执转破”案件的移送配合作出规定，《执转破意见》也只对不同法院之间、同一法院内部不同部门之间的协调配合作出原则性规定，对法院与政府相关职能部门以及银行等之间怎样协调配合未作规定。破产案件涉及企业人员安置等多方面的工作，一旦缺乏政府相关职能部门以及银行的支持与配合，仅靠法院一家之力主导处置难以解决，这增加了“执转破”案件的办理难度。

（三）破产专业化审判力量不强与管理人不认真履职

当前，在全面优化营商环境的大背景下，“执转破”案件数量大幅增长，对法院破产审判工作提出了更高要求。由于破产审判专业性极强，需要综合适用《企业破产法》《中华人民共和国公司法》等其他相关法律规定，对破产审判法官的审判业务水平及审判实践经验要求较高。但具有丰富破产审判实践经验的法官及审判辅助人员不多，无法满足司法实践需求。

很多地方的区、县律师事务所与会计师事务所较少，符合担任破产管理人条件的更少。因此，选择管理人时，法院通常只能随机“摇号”选择破产管理人。以这种方式选择管理人，虽然程序公平公正，但法院对被选定的管理人的专业水平、履职能力及所办破产案件数量等情况并不了解，不能确定被选中的管理人是否胜任破产案件的办理。特别对于无产可破的“执转破”案件，由于不能保障破产管理人的报酬，甚至履行职务的基本费用都无法得到保障，导致管理人不愿意认真履职。另外，一些管理人没有担当，想推卸各种责任，事事均向法院“请示汇报”，将本应自己完成的工作全部转嫁给法院。因《企业破产法》对破产管理人违反勤勉忠实义务的归责原则、责任承担方式、免责事由等未作清晰的规定，致使对失职的管理人追责、问责较为困难。

（四）地方保护主义对“执转破”造成一定障碍

当前，有的地方政府出于对辖区经济发展和社会稳定的考虑，对企业破产采取比较谨慎的态度。

第一，企业破产必然带来职工安置问题。对法院而言，能够解决职工安置的司法手段，仅限于职工债权依法优先受偿，而对于国企职工身份置换、职工再就业保障等诸多问题，要靠政府相关职能部门才能解决。因政策支持与协调配合机制的缺乏，导致法院只能就个案进行协调来推动职工安置，协调效果也因人因案而异，总体不尽如人意。

第二，有极少数地方政府盲目招商引资，对投资方的真正实力、投资项目的前景没有进行严格审查。这些企业一旦宣告破产，就意味着招商引资的失败，地方政府不愿承担招商引资不力的责任，故也不愿意对企业启动破产程序。

三、破解之道：“执转破”程序衔接的路径重构

（一）建立健全“执转破”府院联动机制

1.构建“执转破”工作大格局

法院的各项审判执行工作必须服务大局，“执转破”工作亦不例外。破产审判不仅涉及法律及司法解释的准确适用，还涉及社会经济生活的方方面面。破产审判中的企业财产处置、职工安置、税收减免、登记注销等相关工作，与政府相关职能部门密不可分，如果没有得到相关部门的支持与配合，单靠法院之力将难以解决。当破产审判涉及重要工程项目、民生问题时，应大力加强与政府相关职能部门、行业协会的沟通协调，认真听取专家学者的意见和建议，共同推进“执转破”工作大格局的形成。这种方式有利于缩短“执转破”案件审理周期，提升案件办理效率。

2.优化信息网络共享平台

企业财产的查询职能分散在政府的各职能组成部门，企业征信、登记注销等信息由市场监督管理部门管理，税费缴纳情况由税务局管理，房屋信息由房产管理部门管理，土地使用权信息由土地部门管理。法院在查询案件相关信息时，需要相关职能部门的协作配合，全力搭建信息网络共享平台，以便实现信息实时共享，从而快速推进破产审判工作。

3.妥善解决维稳问题

在“执转破”案件办理过程中，应加强与市场监管、税务、住建、国土等政府职能部门的沟通协调，搭建运转有序的“执转破”工作联席平台。涉及企业职工安置等维稳工作时，可建立常态化联席会议机制。对于可能引发重大网络舆情、信访的群体性事件，政府应与法院协调，充分发挥政府及其相关部门的社会管理和公共服务职能。通过解决就业、提供补贴、减少税收等方式，解决企业破产的后顾之忧。

（二）优化“执转破”程序衔接运行机制

1.建立“执转破”预审制度

第一，对于在同一法院内部的“执转破”案件，执行法官在移送破产审查前，可以联合破产审判法官组成“执转破”审查决定团队，经审查后直接作出移送决定或受理裁定，以此大幅提高“执转破”案件移送与受理工作效率。在进行破产预审时，应重点审查研究以下方面的情况：（1）企业的财产现状；（2）企业的债权债务（包括未到期债务）、经营状况；（3）企业所涉诉讼及执行情况（包括执行已分配的情况）；（4）破产程序启动后可能涉及的职工安置的处置预案；（5）对同一被执行人名下案件、关联企业案件进行分类，对于同类清算案件，可以统一集中裁定受理、选定管理人、选定审计机构、公告。对可能影响社会稳定、申请执行人众多等重大案件，在预审查阶段可组织召开听证会，听取申请执行人和被执行人的意见，被执行人的股东等利害关系人也可申请参加听证。

第二，对于跨地域案件，因系不同法院之间的执行案件移送破产审查，此时执行法院还应加强与破产法院的信息沟通。对于执行案件是否具有破产原因、是否符合破产条件，执行法院仍然可先征求破产法院的审查意见，以此提升执行法院甄别“执行不能”需要转破产审理案件的能力。在强调审慎作出移送决定的前提下，还应明确受移送法院对执行法院依法决定移送的案件不得拒绝接收，一旦移送错误，可按移送管辖的相关程序处理。

2.构建执行法院依职权强制破产模式

《执转破意见》规定的是当事人申请主义模式，当事人对“执转破”存在排斥心理。执行法院需要判断被执行人是否符合破产条件，须花大量的精力查询被执行人资产状况等，单纯的当事人申请主义操作模式已不能完全满足当前司法实践的需要，大大增加了执行法官的工作量。综观其他国家和地区，其立法大多将职权主义操作模式作为当事人申请主义模式的补充，这样不仅赋予执行法官以启动程序的权力，同时可让“执转破”的操作流程更加流畅，从而更有助于“执行不能”案件向破产程序流转。

3.确定“执转破”管辖法院

《执转破意见》第3条对“执转破”案件级别管辖作了明确规定，即以中级人民法院管辖为原则、基层人民法院管辖为例外；中级人民法院经高级人民法院批准后也可将案件交由具备审理条件的基层人民法院审理。虽然中级人民法院接收案件有利于案件的专业化审理，也能为基层人民法院分担案件压力，但流转程序繁多，“执转破”案件的办理效率将大打折扣。考虑到绝大部分执行案件集中在基层人民法院，对于“三无”企业，此类案件相对简单，可直接确定由基层人民法院办理，无须移送中级人民法院管辖后再指令基层人民法院办理。如四川省高级人民法院于2021年8月出台的《执行案件移送破产审查工作指南》，规定基层人民法院可以自己审查、受理、办理本辖区登记被执行人的破产案件，不再像以往那样需要中级人民法院报请高级人民法院批准同意后，再交由具备审理条件的基层人民法院审理。这就减少了审批环节，使审理周期相应缩短。

（三）建立财产查控信息共享制度

1.共享财产查询结果

目前，“总对总”执行查控平台已基本能够查询被执行人在全国范围的财产。与以往相比，现在执行查询有统一的查控平台，获取查控信息更快速、更准确。在将案件移送进行破产审查时，执行部门应同时提供最近3个月内的企业财产查询结果。查询时间超过3个月的，破产管理人可向破产审判法官提出查控申请，由破产审判法官协调执行法官重新查询。如果要查询资金的具体流向，破产管理人可申请法院到相关银行查询企业账户的银行交易明细，若破产管理人委托了律师，也可向法院申请律师调查令，持律师调查令到相关银行查询。

2.共享财产评估结果

在破产案件审理中，对于执行程序中所作的未超过有效期的评估报告，可直接使用。如果评估报告已超过有效期，超出时间在3个月以内的，破产管理人可向破产审判法官提出申请，协调执行法官联系原评估机构，由其作出价值未变的情况说明或补充意见。若评估报告超过有效期3个月，为准确反映财产的真实价值，此时不宜再使用原评估报告，可委托评估机构重新作出评估。

（四）优化“执转破”案件的审理条件

1.推动“执转破”案件繁简分流

《全国法院破产审判工作会议纪要》第29条规定：“建立破产案件审理的繁简分流机制。”这有利于提高“执转破”案件的审判效率和审判质量，提高破产审判业务水平。因此，应着力构建简易“执转破”案件的识别机制，综合考虑债权人数及债权数额、可供分配的资产总额等情况，初步判断执行案件的疑难复杂程度。对于事实清楚、债权债务关系明确且争议不大的“执转破”案件，可将选定破产管理人、申报债权、公告等环节予以简化，这不仅有利于推进破产审判专业化建设，也有利于实现“执行不能”案件及时转破产审理，终结执行程序。而对于法律关系疑难复杂、破产衍生诉讼较多、债务人资产较多且难以变现等情形的案件，按照普通破产审判程序审理。

2.推进“执转破”审判专业化建设

因破产案件审理难度大，需要破产审判法官必须具备较高的专业素养和丰富的审判实践经验，这意味着破产案件审判必须走专业化发展道路，必须加强破产审判力量的组织和配备。

第一，对破产专业知识应定期开展专题培训，就典型案例及办案实践中碰到的疑难复杂问题，定期开展交流研讨，从而提高破产审判法官的办案能力。

第二，可在破产案件较多的地区设置专门的破产法庭，对破产案件实行集中管辖和审判，以减轻普通法院的办案压力。即使受机构编制限制，不能设置专门的破产审判庭，也应组建专业化的“执转破”审判团队，从执行局和商事审判团队抽调骨干力量组成专业审判团队，负责集中办理“执转破”案件的甄别、审查、立案、审理工作，打造一支既善执行又懂破产的专业化审判队伍，提升“执转破”案件办理的质量与效率。

（五）优化完善“执转破”案件考评机制

一方面，推动建立“执转破”移送案件激励机制，要求执行法官对具有破产原因且符合破产条件的执行案件，应及时移送提请进行破产审查，同时递交详细的涉及企业资产情况等方面的材料。可考虑制定移送成功1件执行案件，折抵一定数量普通执行案件的考核办法，以充分反映执行法官在“执转破”移送工作中的付出，提高其做好“执转破”工作的积极性。

另一方面，对破产审判法官办理的破产案件折抵一定数量的普通案件，根据破产案件的难易程度，考虑1件“执转破”破产案件在5—20件范围折抵普通案件。对破产审判法官办理的其他案件的考核指标适当降低，以提高破产审判法官办理破产案件的积极性，集中精力办理疑难复杂破产案件，提升破产案件的审判质效。

执行程序与破产程序都是债权的实现方式，虽各司其职，但又互动共生。构建“执转破”无缝衔接机制，有利于推动和完善市场主体退出机制，有效化解“执行不能”案件，公平保护债权人和债务人的合法权益。笔者认为，应尽早修改完善《企业破产法》，加快推进出台《强制执行法》，构建既符合市场经济基本规则，又符合司法规律的“执转破”制度，真正实现“执转破”程序的无缝衔接，真正发挥“执转破”程序的功能与价值。

(作者系四川省武胜县人民法院审判委员会专职委员、一级法官，本文刊载于《法治时代》杂志2023年第8期）