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论我国养老服务专门法的构建
文章字体:【 】 发布日期: 2023-10-16 来源:《法治时代》杂志

2023年5月5日,第九届中国国际养老服务业博览会在北京举行( 视觉中国供图)


一、问题的提出

我国是世界上人口最多的国家,也是世界上人口老龄化最快的国家之一。国家统计局2023年的统计数据显示,截至2022年底,我国65岁及以上人口约为2.1亿,约占我国总人口的14.9%,这意味着我国即将进入深度老龄化社会。与此同时,我国养老服务供给能力与需求之间存在较大差距。《中华人民共和国2022年国民经济和社会发展统计公报》显示,截至2022年底,全国共有各类养老机构4万个,床位数为822.3万张,每千名60岁及以上老年人拥有养老床位为31.1张。此外,在居家社区养老服务方面,我国也存在着服务内容单一、服务质量不高、服务标准缺失、服务人员匮乏等问题。

为了应对人口老龄化带来的挑战和压力,保障我国老年人的基本权益,推动实现全体老年人享有基本养老服务,我国政府和社会各界都在积极探索和实践各种养老模式和方式。然而,在实践中也暴露出一些法律问题和风险,比如养老机构设立登记、运营管理、合同纠纷、责任追究等,居家社区养老服务质量监督、信息保护、权益维护等,养老金融产品设计、销售、监管等。这些问题和风险的存在,不仅影响了老年人的生活质量和幸福感,也制约了养老服务事业和产业的高质量发展。

当前,养老服务的现行法律规范难以与我国养老服务发展的新形势和新需求相适配。如《中华人民共和国老年人权益保障法》《中华人民共和国民法典》等基本法律,以及一些地方性法规和部门规章,虽然在一定程度上对养老服务进行了调整和规范,但是也存在着分散、不系统、不完善等问题。

首先,现行法律规范分散于多部法律之中,缺乏统一性和协调性。目前我国没有一部专门针对养老服务的基本法律,而是将与养老服务相关的内容分散在多部法律中,这就导致了法律适用上的混乱和冲突。

其次,现行法律规范内容不系统,缺乏完整性和科学性。目前,我国涉及养老服务的法律规范主要从老年人权益保障或社会服务发展的角度出发,对养老服务进行了一些原则性或框架性的规定,没有对养老服务的具体内容、标准、程序、监督等进行详细和具体的规定,这就导致在实践中难以对养老服务进行有效的指导和约束。

最后,现行法律的可操作性较低。目前,我国涉及养老服务的法律规范散见于多部法律或行政法规中,且大多缺乏相应的司法解释或部门规章等配套的法律规范,导致在实践中难以有效适用和执行。因此,有必要制定一部养老服务专门法,以填补我国养老服务领域的法律空白,构建一套完整、科学、有效的养老服务法律制度。

二、养老服务专门法的立法可行性

在一个人口及经济总量如此庞大的社会主义国家,制定一部养老服务专门法何以可为?

首先,作为一部基本法律,养老服务专门法所依赖的价值基础与正当性基础能够从《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)条文中得以印证。《宪法》不仅规定了我国公民所享有的基本人权,还在第45条第1款与第49条第4款中针对老年人作了特殊规定。而制定养老服务专门法,能够促使我国的社会保险、社会救济和医疗卫生事业进一步发展和完善,帮助我国老年人更好地从国家和社会获得物质帮助,从而安享晚年。故而制定养老服务专门法不仅符合《宪法》所体现出的人权观念,其在法理上也并未逾越上位法的规定。

其次,我国人口众多,幅员辽阔,各地的养老服务实践存在很大的差异。作为一部基本法律,养老服务专门法所要做的并非事无巨细地对养老服务相关内容作出规定,这样不仅忽略了社会的历史性,在立法技术上存在巨大挑战,还会因条文过于详尽反而破坏了法律的稳定性,最终导致养老服务领域重新走向失范。养老服务专门法的制定具有高度可操作性的原因在于,截至2023年6月,我国当前已有58部地方性养老服务法规,党的十八大以来更是有80余项国家层面的政策涉及养老服务。养老服务专门法所要做的是整合现行地方性法规与各级人民政府政策中行之有效的经验,高度凝练后制订养老服务体系化调整方案,促进养老资源的发展和养老管理制度的规范,从而实现社会主义现代化养老服务的建设目标。

三、养老服务专门法名称的确定

一部法律的名称不仅具有外在的标识和区分作用,还是对其立法目的、立法内容和立法效果的高度凝练。因此,在确定养老服务专门法名称时,应当考虑以下因素:

(一)立法目的

立法目的是指制定法律的根本目标和价值取向,是法律名称的内在依据。养老服务专门法的立法目的应当是保障我国老年人的基本权利和利益,推动实现全体老年人享有基本养老服务。因此,养老服务专门法的名称应当体现出对老年人权益保障和养老服务发展的重视和支持。


2018年10月14日,山东省邹平市好生街道和泰社区祥和养老服务中心工作人员与老人做游戏( 视觉中国供图)


(二)立法内容

养老服务专门法的立法内容应当涵盖养老服务设施建设、居家社区养老服务、机构养老服务、医养康养服务、养老产业发展、老年人权益保障等方面。因此,养老服务专门法的名称应当反映出对养老服务多层次、多领域、多形式的调整和规范。

(三)立法效果

养老服务专门法的立法效果应当是促进我国养老服务事业和产业的高质量发展,提升我国老年人的生活质量和幸福感。当前,养老服务领域在老年人的居住权保护、委托理财、以房养老、精神赡养、养老机构义务等方面存在新的情况和问题,在立法过程中应当将实践中暴露出来的问题纳入立法考量,妥善处理好养老服务专门法与其他基本法律之间的衔接问题,并结合司法实践补齐现有法律的“短板”。因此,养老服务专门法的名称应当表达出对养老服务创新和改进的期待及鼓励。

综合以上三个因素,笔者认为,“中华人民共和国养老服务促进法”是一个比较合适的名称。该名称既体现了对老年人权益保障和养老服务发展的重视和支持,又反映了对养老服务多层次、多领域、多形式的调整和规范,还表达了对养老服务创新和改进的期待及鼓励。历史经验告诉我们,社会主义市场经济的发展离不开党和国家的宏观指引,任何领域一旦缺少了党和国家的宏观指引,最终都将陷入无序状态。“养老服务促进法”中的“促进”在治理层面更多体现了党和国家对老龄工作的领导地位。此外,我国所面临的治理压力也与绝大多数国家存在差异,老龄人口规模巨大的现实也要求我国在养老领域不能照搬别国现有的立法模式,必须形成具有中国特色的现代化法治方案。“促进”在此处更能体现我国当前养老服务立法的现实。就我国当前在养老服务领域的立法总量、立法地区分布和立法类别而言,养老服务方面的法律并非完全缺位,从“促进”本身的文义角度出发,其在《现代汉语词典》(第7版)中被解释为“促使前进;推动使发展”,而养老服务专门法的立法思路同样是以完备的养老服务政策为基础,在充分论证和评估后,将当前我国养老服务立法方面的经验通过制度上升为国家意志,从而推动养老服务立法领域的法治建设。综上,该名称不仅符合我国养老服务专门法的立法目的、立法内容和立法效果,同时也能满足当前我国养老服务领域立法的实践需求。

四、养老服务专门法的立法体例及主要内容

一部法律的立法体例是指其条文的组织和排列方式,是法律结构和形式的表现,在制定养老服务专门法时,应当考虑以总分结构来确定其立法体例。

(一)总则

法律的名称、目的和适用范围。这一部分应当明确规定本法的名称为“中华人民共和国养老服务促进法”,目的为保障我国老年人的基本权利和利益,推动实现全体老年人享有基本养老服务,促进我国养老服务事业和产业的高质量发展,适用范围为在中华人民共和国境内从事或者接受养老服务活动的个人、组织和机构。

法律的基本原则。这一部分应当明确规定本法遵循以下基本原则:(1)以人民为中心,以老年人需求为导向,以老年人权益为根本,以老年人幸福为目标;(2)政府主导,社会参与,市场运作,多元供给,公平普惠;(3)居家为基础,社区为依托,机构为补充,国家为兜底,医养结合,多层次保障;(4)创新驱动,质量提升,标准引领,监督落实,持续改进。

法律的相关定义。这一部分应当明确规定本法所涉及的一些重要概念和术语的定义,比如养老服务、居家社区养老服务、机构养老服务、医养康养服务、养老产业等,并尽量与其他相关法律保持一致或协调。

(二)分则

养老服务设施建设。养老服务设施建设是指为提供养老服务而建设的各类场所、设备、设施等,是养老服务的物质基础和保障。这一部分应当明确规定国家和地方政府对养老服务设施建设的责任和义务,比如制定规划、提供资金、优化布局、完善配套等;鼓励社会资本参与养老服务设施建设,比如给予税收优惠、土地供应、信贷支持等;规定对养老服务设施建设的监督和管理措施,比如制定标准、实施检查、信息公开等。

居家社区养老服务。居家社区养老服务是指在老年人自己的住所或者所在社区提供的各类养老服务,是养老服务的基本形式和主要方式。这一部分应当明确规定居家社区养老服务的内容和形式,比如生活照料、健康护理、精神慰藉、文化娱乐等;鼓励多元化主体提供居家社区养老服务,比如政府机构、社会组织、商业机构、志愿者等;规定对居家社区养老服务的质量和标准,比如制定服务目录、服务合同、服务评价等;规定对居家社区养老服务的监督和管理措施,比如实施登记、实行备案、建立信用等。

机构养老服务。机构养老服务是指在专门为老年人提供住宿和其他服务的机构提供的各类养老服务,是养老服务的重要形式和补充方式。这一部分应当明确规定机构养老服务的内容和形式,比如住宿照料、医疗康复、文化教育等;鼓励多元化主体提供机构养老服务,比如公办机构、民办机构、外资机构等;规定机构养老服务的质量和标准,比如制定入住条件、收费标准、服务合同、退出机制等;规定对机构养老服务的监督和管理措施,比如实施许可、实行备案、建立信用等。

医养康养服务。这一部分应当明确规定医养康养服务的内容和形式,比如医疗保健、康复护理、健康管理等;鼓励多元化主体提供医养康养服务,比如医疗机构、养老机构、康复机构等;规定医养康养服务的质量和标准,比如制定服务目录、服务合同、服务评价等;规定对医养康养服务的监督和管理措施,比如实施许可、实行备案、建立信用等。具体而言,要以医养结合为基础,推动医疗卫生、养老服务、康复护理、健康管理等多领域融合发展,构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的服务体系。鼓励有条件的地方探索建立医养康养一体化的综合服务平台,提供健康评估、健康教育、健康咨询、健康管理、健康干预等服务。发挥中医药和中西医结合在老年人健康保障和养生保健方面的优势,推动中医药进家庭、进社区、进机构。支持发展适合老年人需求的康复辅助器具和智能化产品,提高老年人生活质量和自理能力。

养老产业发展。这一部分应当明确规定国家和地方政府对养老产业发展的支持和促进措施,比如制定政策、提供资金、优化环境、培育市场等,并鼓励社会资本参与养老产业发展,比如给予税收优惠、土地供应、信贷支持等;规定对养老产业发展的监督和管理措施,比如制定标准、实施检查、公开信息等。具体而言,要按照市场化、多元化、专业化的原则,完善政策环境,激发社会资本投入积极性,培育一批具有国际竞争力的养老产业龙头企业。推动形成以居家社区为基础、机构为补充、多元化为特征的养老服务供给格局,满足不同层次、多样化的老年人需求。发展以健康管理、护理照料、文化娱乐等为主要内容的高品质高端养老服务,满足个性化需求。推动以旅游度假、文化体验、休闲娱乐等为主要内容的新型养老模式,丰富老年人生活方式。

老年人权益保障。这一部分应当明确规定国家和社会对老年人权益保障的责任和义务,比如保障老年人的人格尊严、生活自理、参与决策等基本权利,提供必要的物质帮助、法律援助、心理支持等基本保障;规定对侵害老年人权益的行为的预防和惩治措施,比如建立投诉举报、调解仲裁、诉讼救济等渠道。具体而言,要坚持以宪法法律为准绳,完善涉及老年人权益保障的法律法规和规章制度,加强法治宣传教育,提高老年人法律意识和维权能力。健全涉及老年人权益保障的监督检查机制,加强对侵害老年人权益行为的查处和惩戒,维护老年人合法权益。做好涉及老年人权益保障的信访工作,及时解决老年人反映的突出问题。加强对涉及老年人权益保障的社会组织和志愿者的指导和支持,发挥其在维护老年人权益方面的作用。

相较于现有涉及养老服务的法律,养老服务促进法在养老设施的规划与建设方面,要进一步强化养老服务设施及其建设用地的专用制度,依法打击挪用行为;在居家社区养老服务方面,要细化养老服务内容,促进养老服务的专门化和专业化,提升养老服务的供给能力;在机构养老服务方面,要进一步严格相关机构的设立登记与日常运行制度,明确养老服务合同所应具备的基本内容;在医养与康养方面,要明确医养机构经营主体与经营范围,明晰医养标准;在养老服务人员方面,要确保实现养老服务人员权利与义务之间的平衡,加大对养老服务人员的培养和保护力度;在养老产业方面,在整合现有养老实践的基础上,突出对养老产业的跨领域、跨区域合作的支持,明确新技术在养老产业中应用的准入标准;在老年人的扶持与保障方面,要明确相关资金来源与分配制度,提升国家和社会对老年人的扶持与保障的现代化能力;在养老服务的监督管理与法律责任方面,要进一步厘清不同侵权行为中的权利与义务关系,做好民法、刑法和行政法之间的衔接。

五、养老服务专门法的立法挑战和对策

养老服务专门法是一项涉及多方利益、多层次需求、多领域协同的复杂立法,其立法过程和实施效果可能面临以下挑战和困难:

立法程序方面,应尊重地方特色,制定灵活适用的法律规范。在立法调研过程中,充分考察各地区的养老服务现状、问题和需求,了解各方面的期待和诉求,分析各种因素的影响和作用;在征求意见过程中,广泛听取多方意见和建议,尤其要重视老年人的主体地位和参与权利;在制定法律规范的过程中,尊重各地区的实际情况和发展需求,避免“一刀切”或过于细化的规定,给予地方政府一定的自主权和灵活度,同时明确地方政府的责任和义务。

立法协调方面,养老服务专门法需要与相关领域的法律法规相协调,形成有机衔接、互为支撑的法治体系。鉴于目前相关法律法规较为分散、存在空白及相互矛盾,如何完善立法内容、填补立法空白、消除立法冲突,是立法者急需解决的当务之急。在立法衔接方面,明确养老服务专门法与相关领域的法律关系,并对可能存在的冲突或不一致进行调整或修改;在完善立法内容方面,根据养老服务领域的特点和需求,制定具有针对性和可操作性的规定,并对一些重要而尚未明确或缺乏规范的问题予以明确或补充;在构建立法体系方面,以养老服务专门法为核心,以相关领域的专门法律为支撑,以部门规章和地方性法规为补充,形成层次清晰、内容完备以及功能协调的养老服务立法体系。

立法实施方面,养老服务专门法需要在实践中得到有效执行,但目前我国养老服务领域存在一些制约因素,如政府职责不清、社会资本不足、服务人员不够、服务质量不高等,都可能影响法律的实施效果。建议加强立法实施,完善立法保障,提高立法效果。在立法实施方面,明确各级政府、各类养老服务机构、各方参与主体的权利和义务,建立健全养老服务的规划、监督、评估、激励等机制,加强对法律实施的指导和督促。在完善立法保障方面,增加养老服务的财政投入,鼓励社会资本参与养老服务,培养和引进专业化的养老服务人员,提升养老服务的质量和水平。在提高立法效果方面,注重养老服务的人本理念,尊重老年人的意愿和需求,保障老年人的权益和尊严,提高老年人的幸福感和满意度。

立法评估方面,养老服务专门法需要在制定后定期或不定期地进行评估,以检验法律的适应性和有效性。建议加强立法评估,建立评估体系,完善评估方法。在加强立法评估方面,根据养老服务专门法的目标和内容,制定具有可量化、可比较、可反馈的评估指标,并根据实际情况进行动态调整;在建立评估体系方面,明确评估主体、对象、时点、方式等,并建立评估结果的反馈和纠正机制;在完善评估方法方面,采用多种方法进行综合评估,如数据分析、案例研究、问卷调查、专家咨询等,并充分利用信息技术提高评估效率和精度。

综上,笔者对我国制定养老服务专门法的必要性和可行性进行了探讨,并从基本原则、主要内容、立法挑战和对策等方面阐释了初步构想。制定养老服务专门法是我国应对人口老龄化挑战、保障老年人权益、推进养老事业和产业发展的重要举措,也是完善社会主义法治体系、建设社会主义现代化国家的必然要求。笔者希冀上述思路、观点抑或建议能为我国养老服务专门法的立法工作提供一些参考和启示,期冀一部统整养老服务的专门法能早日出台,从而福泽万民。


(刘建系中国农业大学人文与发展学院副教授、山东大学老年法治研究中心特聘研究员、北京老龄法律研究会副会长,芦遥系中国农业大学人文与发展学院法学硕士研究生;

本文系司法部国家法治与法学理论研究项目“我国长期照护保险法律制度的构建研究”(19SFB3028)的阶段性研究成果;

本文刊载于《法治时代》杂志2023年第10期)

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