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优化法治营商环境视角下涉企执行案件流程重塑的路径研究
文章字体:【 】 发布日期: 2023-11-14 来源:法治时代网

内容提要:随着涉企执行案件数量的上升,相关执行问题逐渐在实践中凸显。在依法执行被执行人为企业的案件的前提下,被执行企业强烈的求生意识在优化法治化营商环境的背景下同样也不容忽视。如何重塑涉企执行案件流程,提升涉企执行效率以及对相关被执行企业精准施策,从而实现助企纾困推动优化营商的目标是本文的重点。本文从涉企案件执行的困境背景入手,探寻对此类案件进行流程重塑的公平效率平衡、善意文明与强制执行的融合意义和实现优化营商环境的目标价值,以浙江省金华市中级人民法院“输氧玻璃罩机制”下的两级法院实践为样本,从精细化执行、府院协同、多措助企、数字赋能等四方面探索涉企执行案件流程重塑的完善进路。全文共8177字。

主要创新观点:一是在涉企执行案件呈上升趋势的情况下,提出对涉企执行案件进行流程重塑,实现执行公平与效率的平衡、坚持善意文明执行理念与强制执行之间的统一融合和优化法治化营商环境的目标价值。二是以金华法院的输氧玻璃罩机制为样本,探索在府院协同机制下的助企纾困措施已经如何实现对纾困企业的第三方监管。三是从精细化执行、府院协同、多措助企、数字赋能等四方面探索涉企执行案件流程重塑的完善进路。

以下正文:

习近平总书记强调,“法治是最好的营商环境”。 党的二十大报告提出,“优化民营企业发展环境,依法保护民营企业产权和企业家权益,促进民营经济发展壮大。”人民法院应充分发挥执行职能作用,加大对市场主体支持力度,将执行强制性与善意文明执行理念相结合,让执行工作既有力度,也有温度,充分激发企业活力和发展动力。本文基于浙江省金华市中级人民法院两级法院涉企案件执行的实证数据,以优化法治营商环境为视角,探析涉企执行案件的流程困境,并提出相应执行重塑路径,以期为涉企执行案件“执源治理”提供新思路。

一、 涉企执行案件流程重塑的现实背景

1、涉企执行案件呈上升趋势

在总体上来看,法院执行案多人少矛盾仍然突出。以浙江省永康市人民法院为例,2022年全院17名一线执行工作人员共执行办结新收案件3493件,恢复案件1820件。在执行案件压力总体呈上行趋势的情况下,涉企执行案件的办理情况也不容乐观。2020—2022年,浙江省金华市中级人民法院新收涉企执行案件总量虽有所下降,但涉企执行收案数占总收案数的比例、涉案债务额占总收案标的额的比例仍在不断上升,分别为15.18%、46.68%。2023年1-7月,浙江省永康市人民法院涉企各类执行案件同比上升6.03%,涉企案件的执行压力正在逐步上升。

2、现有涉企执行流程效率较低

在常规执行流程下,所有的执行案件的入口是单一的,所需要的执行时间较长,平均执行天数在70天上下。较长执行周期已经不符合当下涉企纠纷上升的困境以及难以优化法治化营商环境的客观现实需要。

一方面,较长的审执周期增加了被执行企业财产不确定性。从审判阶段再到执行阶段需要历经几个月的时间,涉诉涉执企业的生产经营情况变化难以预料,公司财产被稀释转移的情况容易多发。另一方面,有些财产的执行难度大会影响执行整体效率,使整体执行陷入滞缓状态,例如已抵押融资的资产、特殊性质的用地等。在执行实践中,许多被执行企业的资产已经作为抵押物进行融资,对资产进行处置后,普通债权人已经难以分配到财产。同时由于一些企业的工业用地具有特殊的性质,需要相关部门进行相应的评估审核后才能进行拍卖处置,致使处置周期较长。

3、甄别企业精准施策难度高

在常规的执行流程下,被列为被执行人的企业,在面临公司资产被查封处置的情况下,往往容易陷入生产经验困难的境地。对于求生意识强的企业而言,他们对于进行执行松绑从而能够保持持续生产经营的需求十分强烈。从法院的角度来看,若企业能够在适当执行“松绑”的情况下进行有序的生产经营从而恢复履行能力,这无疑是一种双赢的局面,既保证了债权人的胜诉权利兑现,也让陷入债务危机的被执行企业能够得以生存。

但在执行实践中却面临着系列的困境:一是识别诚信的市场主体进行精准施策难。当前在执行过程中,被执行人逃避、规避执行情况仍然存在。对于如何甄别适格的企业对其采取纾困措施没有统一的评判尺度,对何种企业采取何种纾困举措存在着随意性。同时,法院对企业的前景和生产经营情况难以全面考察,不能对企业进行精准评估,也难以精准施策。二是企业合规监管治理难。对于想要被“松绑”的企业,由于企业的相关信息没有在府院之间贯通,没有形成协同机制进行综合研判。从法院的角度来看,只能对相关被执行企业的涉诉涉执风险进行摸排,而涉及企业的税务、信用、环保、经营情况等情况就难以一手掌握。在优化营商环境背景下,对企业在执行过程中采取系列的纾困举措是符合善意文明执行理念的,但对纾困企业合规经营和诚信履约的统一监管和合规监管却面临着缺位的尴尬处境,致使对企业的纾困工作难以真正施展手脚。

二、涉企执行案件流程重塑的价值意蕴

(一)执行公平与效率之间的价值平衡

为企纾困、保障胜诉权益人利益以及实现执行流程之间的优化是环环相扣、密不可分的。其中涉及把握平衡申请人与被执行人之间的公平,也涉及提升涉企执行的效率。一方面,在涉企执行案件流程重塑过程中,需要把握好为企纾困与保障申请人权益的公平尺度。在优化法治化营商环境语境下,出于帮扶企业生存的考虑,在法院执行过程中为企业提供相对应的纾困举措,为企业赢得发展空间,维系企业生产经营。但对申请人而言也蕴藏着一定的风险。如果被执行企业未能在被纾困期间恢复经营,或出现规避、逃避执行的情况,申请人的胜诉权益兑现的及时性不能保证,公平就有缺位的风险。同时,若不能把控被执行企业的风险,当被执行人出现规避、逃避执行的情况,利用纾困举措进行金蝉脱壳,那么执行效果将出现较大的负面影响。因此在涉企执行案件流程重塑的过程中,对企业采取的纾困举措必须牢牢把握公平的尺度,需要加之相应的对企业的监管举措,在为企纾困的同时,保障申请人的权益能够得到及时兑现。

另一方面,涉企执行案件流程重塑在做到平衡双方利益的前提下,还需要考虑涉企执行中开展的助企纾困等工作的实质效用,即是否能够切实提升涉企执行案件的效率,缓解涉企执行案件的办理压力等相关问题。其中涉及的问题包括被执行企业的财产处置到位率、申请执行到位率、执行平均天数等各个体现效率的指标。

(二)善意文明与强制执行的统一融合

善意执行是提高执行工作能力,破解执行难题的重要路径。在涉企案件执行过程中,坚持善意文明执行理念与兼顾强制执行措施是相辅相成的关系。通过强制执行帮助胜诉企业实现合法权益,同时以善意文明执行对被执行企业开展信用保护、修复,充分发挥执行职能作用,帮助企业渡过难关。

2019年,中央全面依法治国委员会下发《关于加强综合治理从源头切实解决执行难问题的意见》,要求法院进一步加强和改进执行工作,树立“依法执行、规范执行、公正执行、善意执行、文明执行理念”,尽可能降低民事执行对企业正常生产经营活动的影响。2020年,在新冠疫情的影响下,国民经济受到了较大的冲击,大量作为被执行人的企业也陷入生产经营困局。因此“善意执行”所蕴含的宽限“和缓”妥当等理念与执行在事实上的停滞之间相互契合,在疫情期间成为法院执行工作高举的一面旗帜。

善意文明执行理念通过平衡申请人与被执行人、利害关系人之间的利益关系,兼顾各方利益,实现执行强制性与利益兼顾的统一,以及实现法律效果、社会效果的最大化。强制执行为善意执行提供强制力的支撑,善意执行为强制执行减少执行阻碍,使得强制执行效果更佳更优。在涉企案件执行过程中坚持善意文明执行理念,助企纾困可以在最大程度上为企业松绑,实现“放水养鱼”,也保障了债权的兑现,这也是一种综合各方利益平衡方式,是社会利益效果最大化的生动体现。

(三)为企“松绑”助力优化营商环境

涉企执行关系到诉讼当事人的切身利益是司法程序的最后一环胜诉权益如若无法实现民事判决书将是一纸空。根据1997年世界银行的报告,稳健的经济政策、可与简单的法律摆动机制、可保证的知识产权制度以及强有力的司法系统,是一个国家获得更多的投资和增长最具有竞争力的因素。只有在公平、安全、可预期的法治化环境中,各类市场主体才能放心投资、安心经营、专心创业,市场竞争才能够公平有序,有效投资才能够稳定增长。

法院在案件执行过程中需要落实平等保护原则,意味着要平等保护不同所有制主体,依法采取各类强制执行措施,保障胜诉当事人的合法权益。同时在优化法治化营商环境的背景下,在采取措施实现申请人的债权的情况下,也要在最大限度内减少对被执行人生产经营的影响,实现法律效果与社会效果有机统一,是建立健全法治化营商环境的应有之义。

三、涉企执行案件流程重塑的样本探索 

(一)探索萌芽:执行助企纾困中的摸索

浙江省永康市是中小微企业的聚集地,随着外部环境的多重因素影响,部分行业资金短缺矛盾加剧,一些企业因资金紧张,原先的贷款需要转贷,资金周转陷入困难。2014年7月,永康市创新举措开办了“转贷通”业务,设立10亿元应急转贷资金,帮扶企业破解转贷资金难题,有效帮助企业化解“两链”风险,在短时间内对金融秩序的维护起到了较大的作用。原本陷入资金周转困难的企业只能通过民间高利借贷的方式筹措资金,对企业可持续生产经营将造成较大的风险,“转贷通”的设立有效打击了高利放贷,为企业赢得了生存和发展的空间。为加强“转贷通”的信用审核工作,法院在其中起到了资格审核和风险管控的环节作用。在为相关企业进行转贷服务时,永康农商银行会在转贷前向永康市人民法院发函,查询相关企业是否有涉相关执行案件,以降低为企业转贷的风险。

在涉企案件呈上升趋势、企业纾困需求强烈的情况下推动形成府院联动的正向激励机制。随着大量的涉企执行案件涌入执行阶段,诸多被执行企业陷入转贷危机。有些被执行企业具有较好的行业前景,但由于担保债务等原因,所负债务过多,需要长期履行。在面临上千万以及上亿元的贷款需要转贷时,贷款银行会因该企业在法院有执行案件而不予以转贷,给企业造成巨大的资金周转风险。面对被执行企业诉求以及贷款银行的申请,永康法院开展了对企业的解封转贷的府院协助工作。申请企业提交申请表,由所在街道、公安局、经信局、银保监组、市金融办联合审核其资质,同意企业的纾困请求。同时由申请企业出具信用承诺书,承诺不恶意逃废债和按时还款。为此,企业办理贷款银行也会向法院出具承诺书,证明企业的正常履行支付利息的情况,以及不增加贷款额度的承诺。通过府院联动,对需要纾困的企业进行了全方位体检,确保企业符合纾困条件和具有履行能力,将纾困风险降低。

由此,永康市逐渐形成了府院联动的正向激励诚信企业制度,并在实践中进一步扩大适用范围,深化文明执行理念,兼顾执行的刚性和柔性。由市金融办和市法院牵头,对符合正向激励诚信企业信用资格审核条件的诚信企业,原则上按照“市内全部解、市外争取解”的工作方向,分类适用解除被执行企业及同案中法定代表人、股东、企业负责人、实际控制人个人的失信、限高等强制措施,最大限度地减少因执行对企业生产经营的影响。2020年以来,永康市人民法院与永康市金融办共推《正向激励诚信经营企业信用资格审核暂行办法(试行)》,对经联合审查符合积极履约、发展前景好、无恶意逃废债等条件的15家企业的22名企业负责人,采取暂时解除失信、限高等强制措施,助力企业持续经营,盘活资金,有效避免“办一个案子,垮了一个企业,跑了一批企业家”。

(二)机制培育:“输氧玻璃罩”机制的提出

2022年10月,浙江省金华市稳进提质工作领导小组研究出台了《关于深化府院协同优化执行工作推进助企纾困的若干意见(试行)》,首创构建执行助企纾困全链条智治体系,推进执行“输氧玻璃罩”机制改革,切实优化法治化营商环境。在涉企执行中引入府院联审、一揽子“和解”等措施,精准甄别诚信且有持续增长可能的涉执中小微企业,分类实施资产松绑、信用修复、融资增信等执行“输氧”措施,支持企业继续生产经营,激发其活力和发展动力;创新性引入第三方,政府、法院、债权人等多主体跨部门联合参与,构建多重监管“玻璃罩”,定期审核评估企业经营状况和履约能力变化,保障纾困企业诚信履行、合规经营,有序恢复偿债和经营能力。随后,在婺城、永康、磐安等地先行先试,开展了执行助企纾困在不同层次的探索,包括且不限于府院联审、合规监管、流程重塑等方面的探索。2023年,总结区域试点经验和成效的基础上,市法院同步推进“机制建设、工作开展、数字化改革”三件大事,推动机制在金华范围内落地见效。

(三)样本成效:流程重塑下的典型案例

在“输氧玻璃罩”机制下,多家企业在获得了重生的机会,焕发新的活力。申请执行人某民生银行与被申请人龚某等三人合同纠纷一案中,被执行人持股企业系属地政府重点培育的拟上市企业,本案能否妥善处理不仅关系到债权人胜诉权益的实现,还关系到该企业的长远发展。金华中院深化府院联动,与属地政府共同论证研判优化解决方案,促成当事人达成执行和解并督促履行,实现债权人受偿和企业持续经营的双赢。该企业借助“输氧玻璃罩”赢得生产经营的时间和机遇,脱离困境,冲刺主板上市,该案最终履行债务1.2亿元,被列入全国十大能动司法(执行)典型案例。

永康某铝业有限公司因涉及企业担保,2017年以来陆续有5件金融借款合同纠纷案件进入执行程序,涉案标的共计1.27亿元,因被采取相关执行措施,企业生产经营受限。该公司向提交纾困申请后,经调查发现,该企业具备扎实的办企基础和发展潜力,所涉债务均为担保债务,履行意愿强烈,且前期不存在恶意逃废债的情形。经永康市金融办、公安局、经信局、经济开发区等部门联合审查,府院联动对该公司实行信用修复,解除企业负责人失信、限高等强制措施,对企业生产经营所需机器设备活封、活扣,实现对企业的“松绑”。同时通过律师和执行承办人监督该企业的债务履行情况,确保其如约履行偿还承诺。2022年,该公司生产总值达3.5亿元,再次成为永康市纳税优胜企业。

四、涉企执行案件流程重塑的完善进路

(一)精细执行:以优化营商为导向分流涉企执行

1、推进繁简分流,强化执行质效。涉企执行案件由于其涉及的企业有着类型化的差别,对于不同的企业以及不同的财产类别可以因案施策。笔者认为可以对经审查确认有可供执行财产能迅速执行到位并足额清偿债权或财产可供执行可以即时终本结案的案件,由速执团队快执快结,其余相对疑难复杂案件交由其他团队进行继续办理。由此,对有无财产的涉企执行案件在“执源”阶段就有效分流办理。

2、全流程跟踪督办,加速执行进程。对涉企执行案件进行全程跟踪督办,实现涉企案件集约化高效办理,在立案时就为相关案件加贴专属便签,标明办理时限,由专门的团队或者承办人员进行执行办理,实现涉企案件的一案一策,全力提升执行效率。同时发挥执行指挥中心的实质化运行,基于信息共享理念,实现执行指挥中心统一对涉企执行案件进行财产查控和跟踪监督办理进程。

3、数字赋能强化执行节点管理。坚持科技赋能,实现对流程节点的精准管理。一方面通过完善执行案件管理流程图的方式,明确涉企案件的办案节点,明确办理要求和实现时限管控。同时运用科技赋能手段,在案件系统中能够通过平台自动识别相关的涉企执行案件,识别阶段从后端识别移至前端预警。在案件系统中自动识别涉企案件,关键流程节点提前推送信息,严格审限变更的审批手续,避免随意延长办理时限,实现全流程提速。

(二)府院协同:以企业合规为目的进行信用甄别

法院执行与审判工作不同之处在于,执行工作其具有一定的行政权利属性。法院执行领域既存在司法独立和去行政化的需求,又不能否定其与外部机构合作的现实必要性。从法院执行工作涉及的主体来看,法院执行工作不仅仅是法院自身的职责,还涉及市监局、公安、检察院、税务、资规局等政府部门,以及银行、保险等公共机构,涉及主体多元广泛。因此如何解决涉企执行问题需要多个部门间的通力合作,而非法院一家之力就可以做好。

在涉企执行案件流程重塑中,要做到对涉案企业进行精准识别施策,必须通过府院联审、第三方监管等形式促使涉案企业开展合规整改,督促引导涉案企业制度完善,实现合规经营,推进涉企纠纷诉源治理。一方面,通过多部门审核形成企业履行能力综合评价,将符合条件的企业纳入助企名录库,从而对其进行相关纾困举措。另一方面,要选任第三方对纾困企业进行债务履行、合规生产经营进行全面检测,监督债务履行,真正实现在法院执行过程中促进企业合规。

(三)多措促执:以善意文明为理念开展涉企纾困

一是涉企关联案件集中执行。以永康市为例,通过坚持集约高效、有执行的原则,对被纳入名录的企业,金华市范围内永康企业为被执行人的执行案件,在立案审查、执行过程中由永康法院协调,通过指定执行等方式交由永康人民法院集中执行;金华市范围外的执行案件,报请省高院协调处理,确保助企措施精准、统一。

二是探索推进执破融合改革。由于传统的企业主在主观上对破产存在抗拒心理,致使诸多可以通过破产程序实现退出市场的企业变成了僵尸企业。加快推进执转破制度,以法院宣告企业破产的方式,使资不抵债、深陷困境的债务人企业直接退出市场,高效且有序地解决了债务纠纷,有效配置市场资源,同时对一些执行不能的案件,通过破产程序批量高效解决债务纠纷,有效破解涉企案件执行难的问题。通过将执行程序与破产程序深层次融合,“以破促执”“以执助破”,让两种程序的优势在涉企案件清偿处置中交互叠加、充分释放,推动市场出清,帮助企业脱困重生。

三是设置失信限高宽限期和临时解除限高相结合。在执行输氧玻璃罩机制下,被纳入名录企业及其法定代表人、主要负责人等符合纳入失信、限制消费情形,且法院决定采取失信、限制消费措施的,一般给予三个月的失信、限制消费宽限期,在宽限期内,暂不纳入失信被执行人或执行限制消费令,以促进其履行或达成和解。2023年广交会召开之际,永康法院对通过府院联审的两家企业及其企业主进行单次解除限高、失信举措,使其顺利出行参展,让企业能够抓住疫情后的发展良机,抢占市场订单。

(四)数字赋能:以数字赋能为抓手实现闭环管理

一是通过数字化平台构建执行助企纾困场景。围绕“纾困企业甄别难、监管链条聚合难、助企风险预警难、退出机制衔接难”的“四难”问题,构建“助企名录联审、企业履行监管、助企风险预警、名录企业退出”四大子场景,优化执行措施恢复、不诚信主体联惩、第三方履职问责等机制,与破产程序有序衔接,依托数字化改革手段,数字赋能“入口关—监管关—出口关”工作闭环。

二是搭建数字化平台汇集信息让府院联动成果可视化。该应用将汇集14家单位联审信息,实现法院办公办案系统、智慧执行2.0与公共信用信息平台、企业信用信息公示系统等数据对接,对涉执企业信用、行业前景、资产负债、税收外贸和涉诉涉法等实行全方位综合评价。

五、结语

“法治是最好的营商环境”,司法执行服务经济发展并不是一成不变的,力践“善意文明”,力求“最优方案”,力保信用“生命线”。在金华两级法院探索的“输氧玻璃罩”机制下,探索涉企执行案件分流和精细化执行,府院协同完善信用甄别体系,多措并举开展执行助企纾困以及数字赋能实现全流程监管,充分发挥执行职能作用,加快完善加大对市场主体的支持作用,激发企业活力和发展动力,实质提升法治化营商环境。

 

1 课题组成员:郑望鑫、徐廉球、吴锦辉

2江必新:《国家治理现代化背景下的善意执行》,载《中国应用法学》2017年第1期,23-32页.

3陈杭平:《“善意执行”辨》,载华东政法大学学报,2021年第2期。

4 同注①,第28页。

5《世界银行1997年世界银行报告:变化世界中的政府》,蔡秋生译,中国财经经济出版社1997出版。

6 李明辉、盖文蕾:《营商环境优化背景下解决民事执行难的新思考》,载《四川文理学院学报》,2022年第32卷第4期。

7王宏,王睿:《人民法院在法治化营商环境建设中发挥执行职能作用研究》,载《辽宁公安司法管理干部学院学报》2021年第6期。

8科技金融网:《切实解决转贷难、转贷贵 永康“转贷通”成样板在全省推广》,http://www.kjjrw.com.cn/system/2018/03/13/013258490.shtml,2018年3月13日发布。

9肖建国:《信息化建设  助力打造民事执行制度新高地》,载《中国审判》2015年第1期, 22-23页。

10郑涛:《中国民事执行难问题的再解读——法院权能的视角》,载《南大法学》2021年第1期。

11骆茂柱:《司法体制综合配套改革背景下法院执行问题与对策研究》,华南理工大学,2022年硕士学位论文。

12瞿贵稳:《我国执行转破产制度的现实困境和优化路径》广西民族大学,硕士学位论文。

13苏州:“执破融合”助力企业重塑信用,http://www.js.xinhuanet.com/2023-02/16/c_1129369764.htm

 

(责任编辑:刘丹)

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