曲晓梦

面对信访工作法治化的时代课题，对于信访人利用信访权利，以维权为名，通过越级上访等非正常信访方式向政府索取财物的行为认定，仍是棘手难题。对于信访索财行为的司法规制，背后不仅是政府责任与群众权利的博弈，更是对现代社会治理智慧的考验。本文以责任主义为视角，以敲诈悖论的意蕴为基础，深度探讨敲诈勒索的构成要件及违法性本质，以“前置法定性后限缩、刑事法定量”为分析框架，探索信访索财行为的类型化规范路径。

一、实践之镜：信访索财行为的现状考察

通过涉敲诈勒索罪相关典型案例，详细分析实务中信访索财行为的规制情况。

（一）现实图景：不同形式索财行为的泛滥

自敲诈勒索罪诞生以来，学界对其的研究一度集中在阐明敲诈勒索罪与抢劫罪、诈骗罪构成要件的异同上。随着经济社会的发展，司法实践中层出不穷的维权索赔案件激活了反思敲诈勒索罪的“一江春水”，以消费者高额索赔为代表的案件更是滋养了合法行使权利与敲诈勒索行为之间界限研究的土壤。如果行为人拥有正当的权利基础，那么合法行使权利的行为就不成立敲诈勒索罪，这一点基本已形成共识。对涉敲诈勒索罪典型案例中手段行为归纳分析发现，被认定为敲诈勒索罪的手段行为十分多样，主要集中在使用暴力、软暴力催债，威胁投诉报警，负面报道炒作，信访要挟，信息“碰瓷”等方面。

（二）类案检视：刑事指导案例的类型归纳

从公布的刑事指导案例来看，涉嫌敲诈勒索的案件大致可以分为两类。一类为手段行为本身就违法、侵权（如指导案例582号杨某等盗窃机动车号牌案），此时认定为敲诈勒索罪不存在逻辑论证困难。另一类则以指导案例509号夏某理等人敲诈勒索案为代表，手段行为A（举报）本身是合法的，手段行为B（索取拆迁补偿费）也不违法，虽然夏某理等人最终被认定为无罪，但是法院主要从否定非法占有目的的角度来改判无罪，并未对手段行为合法性进行过多阐释。

事实上，将以威胁举报等合法方式索财的行为评价为敲诈勒索，既符合我国司法实践惯例，也符合学界通说，“诉诸合法手段”并不排除敲诈勒索罪成立。遗憾的是，学术界和理论界尚未将目光完全转向为何手段行为A+行为B可被评价为犯罪（即“敲诈悖论”的研究），实践中又提出了新的难题：信访同样属于法律规定的权利行使方式，但是信访索财行为能否评价为敲诈勒索？

（三）个案样本：信访索财行为的个案处理

司法实务中对信访索财行为的定性存在以下特点。

第一，信访人的不当信访一般具有客观事实根据。通常认为自己的合法权益受到侵害，希望借助信访的方式“讨回公道”。比如在卫某风不法信访被判敲诈勒索罪一案中，卫某风认为在解决其与邻居的宅基地纠纷过程中，村干部存在违法违纪行为，侵害了自己的合法权益。

第二，对信访索财行为是否具有“非法占有目的”存在认识分歧。行为人主观上具有非法占有目的是成立财产犯罪的关键要素，但实务中对信访索财行为究竟是行使权利还是以合法形式谋取非法利益显然存在差异。比如在石某香、高某设不法信访被判敲诈勒索罪一案中，其辩护人曾指出信访人主观上是索要救济款而非以非法占有为目的，但法院结合在案证据，认为石某香索要救济款不得即采取“非访”行为，以此推定具有非法占有目的。

第三，对政府能否成为敲诈勒索的对象看法不一。将信访索财行为认定为敲诈勒索，非常容易适用三角恐吓证成思路，即将政府工作人员与政府视为整体，将信访给属地政府造成的压力等同于对政府工作人员的要挟。这种思路的吊诡之处在于，案件中相关人员又作为证人出现，认定敲诈勒索罪的案件中竟没有“被害人”。但是在黄某文被控敲诈勒索一案中，法院明确指出政府不能成为被要挟索财的对象，因为政府作为机构没有人身权利，不会在精神上被强制从而产生恐惧，不符合敲诈勒索罪的客体要件。

二、困境之因：信访救济中政府责任与群众权利掣肘探析

信访索财涉及信访权利，首先需要对信访制度定位及特性进行回溯。

（一）定位：政府责任与群众路线的互动

信访作为当代中国特有的制度，自1951年正式创立以来，具有鲜明的政府责任制特色。上级政府通过发包、转包和承包方式（即“行政发包制”）将社会治理责任逐级传递，从而激励和约束基层政府履职尽责，保证政治稳定和社会发展。

信访兼具政治性和群众性，随着时代发展，其纠纷化解功能日益凸显，实现了由社会动员型信访向冲突化解型信访的转变。因此，对信访索财行为的讨论不应忽视“政府与群众的互动关系”这一制度定位，核心之一在于如何实现政治责任与权利分配的平衡。

（二）风险：信访的不可控性与负向激励性

当前，信访工作法治化改革过程仍面临一定龃龉，突出表现在信访工作的风险不可控与晋升锦标赛制度下督导问责的严厉约束。

第一，信访工作具有风险不可控性。虽然《信访工作条例》对信访形式、渠道、地点等均已作出明确规定，但是信访还与信访人的需求和心理紧密相关，具有极强的非程序性、不确定性。在信访人看来，所反映的信访事项能否获得政府的重视关注和优先回应，很大程度上取决于信访行为给政府带来的压力大小，采取压力系数更高的信访方式更有可能获得更好的政策反馈和利益回报。

第二，信访工作具有负向激励性。当前我国政府运作实行目标责任管理制度，信访维稳属于底线指标，采用“一票否决制”来衡量。面对部分人的无休止闹访、缠访，基层政府自身认知和社会治理能力有限，缺乏解决纠纷的权限和资源。一些信访人正是利用基层政府受制于维稳压力而追求息事宁人的心理，假借信访渠道渔利，逼迫基层政府和基层干部满足其无理要求，以致出现“谋利型信访”等荒诞现象。

（三）边界：责任主义视野下信访权利界定

信访维权行为的司法认定困境，重要因素之一在于信访权利的性质不清，能否纳入刑法保护的法益涵摄范围尚不明确。

笔者认为，权利基础来源于客观事实和法律规定，信访行为被国家法律法规所认可，是信访人行使权利的具体表现，是一种合理的解决矛盾、化解纠纷的方式。在我国社会背景下，信访符合社会公众的道德情感和社会期待，具有广泛的道德基础。

在责任主义视野下，为避免信访治理过程中群众信访权利过分扩张和基层政府避责现象蔓延，实现政府责任和群众权利的有效平衡，应对信访治理的风险不可控性、责任模糊性和双向负责性等因素予以充分考量，以权责一致为核心原则、以法规制度为基本依据，以此推动优化基层政府的信访治理工作。

三、理论之源：信访索财行为的规范考察

面对司法实务中对信访索财行为的认定乱象，若要在现行法律背景下帮助信访法治化改革走出初期困境，需要从理论上对信访索财行为和敲诈勒索罪的构成要件进行剖析对比，从而寻求解决之道。

（一）路径争鸣：信访索财行为能否构成敲诈勒索罪的理论困局

对于以多次、反复信访为由要挟政府并索取钱款的行为能否构成敲诈勒索罪，我国刑法学界主要存在两种观点。

持赞成态度的学者认为，其一，政府作为公权力主体，完全可以成为敲诈勒索的对象，因为公务人员构成了政府这一公权力机关的行为主体。信访者对公务人员进行要挟，使其个人意志自由受到限制，个人意志能够通过法定程序上升为团体意志，这实际上就是对政府的意志自由进行强制。其二，判断行为人主观上是否具有占有的目的，应当重点考察行为人客观行为是否具有真实权利基础。如果行为人权益并未受到侵害，实际上缺乏合理诉求，那么其信访索取财物的行为就可以推定为具有非法占有的目的。

持反对态度的学者则认为，其一，信访行为有法律依据，不具有非法性和强制性，不能评价为对政府的威胁或要挟。其二，政府的固有属性特征及其履行职能方式，决定其不具有被精神强制的可能性。其三，“非法”是指行为缺乏法律和事实根据。信访人通常是为维护自身权益，具有权益侵害的事实根据。即便其所进行的信访行为不符合规定，也不能轻易将其索取财物的行为认定为具有非法占有的目的的敲诈勒索行为。

（二）正本溯源：信访索财行为性质厘清

敲诈勒索罪属于财产犯罪，从该罪的条文表述来看，属于数额加情节的简单罪状立法方式。现行相关规范性文件仅对该罪的入罪数额、法定刑等罪量要素的认定作出规定，未对其行为特点作出过多解释。

1.敲诈勒索的行为特点

笔者认为，敲诈勒索罪属于交付型财产犯罪，行为人不是在完全压制被害人反抗的情况下夺取财物，而是被害人基于自身的主观意志选择而交付财物。可以说，正是手段行为的强制性使“被害人同意”丧失有效性，令敲诈勒索行为具备违法性。从被害人处分自由角度看，被害人面对敲诈勒索行为时仍有选择余地。因此，敲诈勒索行为违法性在于使被害人产生精神强制，被迫作出有瑕疵的意思表示，向行为人交付财产。因此，用“要挟”作为敲诈勒索罪的行为方式更为合适，因为其含义为利用自己相对于他人的优势地位，用言语或行为明示或暗示对方，逼迫对方作出某种选择或者与自己进行交易。要挟的效果能够使被害人的意思处分自由受到限制，进而被迫作出财产处分，更加符合敲诈勒索罪的违法性本质。

2.不法信访行为不具有强制性，不能视为要挟

不可否认，政府在处理不法信访过程中必然存在压力，这是政府履行社会管理和服务职能过程中应当承担的责任。将信访数量作为地方政府量化考核的指标之一，其目的是督促地方政府更加积极、依法、及时办理群众的信访诉求，而非逼迫地方政府无原则地满足信访人的不当要求，令部分信访者利用地方政府等部门的工作人员的惧怕心理而得到额外补偿。如果将不法信访行为评价为对政府的要挟，这实质上是否定了信访制度的合理性和法治化改革的必要性。不法信访行为虽然外观上不符合信访形式和法律规定，但是不具有强制性，也不可能迫使政府作出交付财物的意思处分，不能等同于要挟。

3.政府缺乏被精神强制的可能性

其一，政府行使职权要遵循法律和程序规定，不可逾越法律红线。其固有属性及履行职能方式，决定了政府不可能受制于任何外在的精神强制。其二，政府缺乏被要挟的精神权利或权益。因为政府与普通私法人不同，其不具有法人名誉权，其核心职能不在于获得经济利益，而在于提供公共服务和社会管理。因此，政府不需要借助名誉权来维持经营。其三，不可将信访人在接访过程中向政府工作人员施加的要挟，视为对政府的敲诈勒索。政府工作人员不可能擅自决定政府财政资金的支出，如果违规使用财政资金，属于违法违纪行为。因此，不适用三角恐吓证成思路。

（三）解决之道：敲诈悖论意蕴及价值的再展开

从敲诈勒索的行为结构来看，“敲诈”是由两部分行为构成的——索财与威胁。两个行为分开来看，任何人都有向他人索取财物的自由，揭露他人犯罪行为或者不道德之事也是法律所允许的。但是，两个相互独立的行为结合起来却构成了一个不法行为，即“白+白=黑”现象，这被称为敲诈悖论。

禁止剥削原则或许可以为此提供解释根据。在被剥削者有效承诺（即被害人同意）的情形下，此类剥削行为的可谴责性在于不当获利，具有非道德性。其可罚性不在于被敲诈人遭受了损害，而在于敲诈行为人以剥削他人的方式获取了不正当利益，即便被敲诈人基于自我决定权对自身财产利益进行了自由支配，但基于该行为的非道德性仍值得刑法介入，这便是刑法道德主义和家长主义的延伸。

换言之，禁止剥削原则认为，剥削是一种对他人的利用，如果这种利用严重违背伦理道德，就应对其予以处罚。禁止剥削原则揭示了敲诈勒索的本质，因为敲诈行为具有“可重复性”，行为人可以多次就同一事实向被害人索取财物，这种“可重复性”造成行为人凌驾于被害人之上的地位，构成“强剥削关系”，行为人能够通过索财行为获取不正当利益，这才是敲诈勒索的惩罚依据。

有反对者可能会质疑，认为信访索财过程中，政府实际上默认了“花钱买平安”的处理方式，信访者暗示“怎么处理”时，政府基于息事宁人的心理给付钱款，这种对价模式显示出政府在处理信访索财行为时并非毫无过错。

责任主义视野下，行为的过错与非道德性并非同一层级的含义，行为非道德性的责任程度显然比过错的责任程度更高。只有满足“多次信访索财”才符合敲诈勒索罪的构成要件，因为在问题已经解决或诉求已经得到满足的情形下，多次信访索财清晰地显示出非法占有的目的，构建起“强剥削关系”，信访人试图利用信访多次给当地政府施加压力，形成凌驾于政府之上的地位，从而获得不正当利益。这种非道德性消解了信访权利的法律和道德基础，不能为社会所接受和容忍，值得刑法介入处罚。同时，这也符合我国刑法中关于“多次敲诈勒索”的规定。必须注意的是，此处“多次信访索财”应理解为就同一事实反复信访索财。

四、完善之径：信访索财行为的裁判进路

前文已经明确，在责任主义视野之下，信访风险是社会治理中政府必然承担的责任。一般信访行为不具有强制性，政府也不具有精神强制可能性，由禁止剥削原则出发，可对特殊情形下的信访索财行为进行刑法规制。

（一）信访索财行为的总体认定思路

《信访工作条例》第26条和第47条明确规定了非正常信访的常见形态以及对不同情形下信访行为的处理办法。上述条文对信访人的不当信访行为，主要运用治安管理行政处罚和刑罚两种手段进行约束，但是对于“构成犯罪的，依法追究刑事责任”的情形并未具体展开，更未涉及信访索财行为的刑法规制问题。

刑法是社会的最后一道防线，在法律体系中发挥着最后保障性作用，应秉持谦抑性导向。信访作为特定时代下政府责任与群众权利互动博弈下的产物，具有刑行交叉的特点，在处理信访索财相关问题时，应根据行为人对法律规范的忠诚度和社会解决冲突的可能性来决定行为人的责任。

具体而言，敲诈勒索罪的核心法益是财产法益，判断信访索财行为能否以敲诈勒索罪论处的关键在于信访索财行为能否显示出“非法占有的目的”，对主观目的的判断需要结合信访的起因、索财数额范围、手段方式等多种客观方面的因素综合考量。符合构成要件的信访索财行为可以初步判断为侵害了财产法益，行为具有违法性表征。在确定违法性后，重点考察行为人的信访索财行为是否具有违法阻却事由，即从社会一般人的观念来看，行为人所采取的手段是否合理、适当，是否除却信访索财之外已无解决社会冲突的其他路径，此时如若具有道德基础符合社会公众期待，则成立违法阻却事由，不应承担刑事责任。

因此，可以考虑以“前置法定性后限缩、刑事法定量”的分析框架来对信访索财行为进行认定。首先，以《中华人民共和国治安管理处罚法》等前置行政法为依托，对信访行为进行实质区分和整体判断；其次，以谦抑性为导向，对值得刑法处罚的信访索财行为，根据其罪状和罪量进行合比例适用；最后，将道德规范纳入信访索财行为违法阻却事由的实质根据，如若行为人的信访诉求是道德上所认可的，具有道德合理性，此种行为属于违法阻却事由，不构成犯罪。

（二）信访索财行为的具体判断方法

司法实践中，对不法信访行为涉罪的主要考虑因素为：行为类型、手段、时间、地点、造成的后果、动机、目的及主观心理等，据此设置以下相关场景予以论证。

场景一：甲因房屋拆迁补偿问题信访，后与政府达成拆迁补偿协议。

场景二：乙因房屋拆迁补偿问题长期非正常信访，中途曾采取拉横幅、录视频等极端方式缠访、闹访，最终与政府达成拆迁补偿协议。

场景三：丙因房屋拆迁补偿问题信访，后与政府达成拆迁补偿协议。问题解决后，丙仍就房屋拆迁补偿问题反复非正常信访，索要巨额补偿，当地政府迫于维稳压力，向丙给予财物。

笔者认为，一般情形下公民因自身权益受损，选择通过正常信访方式向政府索要补偿的行为不能成立敲诈勒索罪。由此，场景一中甲的行为属于合理利用信访权利，不构成犯罪。

场景二中乙虽然采取非正常信访方式，且采取极端方式缠访、闹访，但属于触犯《中华人民共和国治安管理处罚法》等行政法规，应根据实际情况予以警告、罚款、拘留等行政处罚。

场景三中丙的行为属于特殊情形下的信访索财行为，其在问题已经解决或诉求已经满足的情况下，仍然就同一事实反复信访，试图利用多次信访反复给当地政府施加压力，谋取个人不正当利益，显示出清晰的“非法占有的目的”，已经形成凌驾于政府之上的地位，构建起“强剥削关系”，值得刑法介入处罚。

（三）信访索财行为的类型化规范路径

按照“前置法定性后限缩、刑事法定量”的思路，对信访索财行为的司法规制思路分类如下：

第一类是因自身权利受损要求政府予以补偿的正常信访行为，不构成敲诈勒索罪。

第二类是因自身权利受损而信访要求政府予以补偿，信访过程中采用缠访、闹访等不正当手段，这种情形下应根据实际情况予以行政处罚。

第三类是通过信访迫使相应被害人花钱与其协商解决的行为，数额较大、情节严重的，可以敲诈勒索罪进行处罚。

第四类是信访人在信访过程中采用暴力、胁迫等要挟手段，直接威胁信访工作人员，迫使接访者交付较大数额财物的行为，可认定为敲诈勒索罪。

第五类是在问题已经解决或诉求已经满足的情况下，仍就同一事实多次反复非法信访，获取当地政府或相关部门大量钱款的行为，应以敲诈勒索罪予以规制。

信访制度具有典型中国特色，信访索财行为同时集聚了信访和权利行使两种特性，如果一律以犯罪论处，可能会降低群众的社会认同感和政治参与感。在责任主义视野下，以刑法谦抑性为导向，严格考量行为人信访索财的行为实质及社会解决冲突的可能性，从禁止剥削原则出发解释敲诈悖论，以“前置法定性后限缩、刑事法定量”思路规制信访索财行为，推动信访工作在法治化轨道上平稳健康运行。

作者系山东省烟台市中级人民法院三级法官助理

（责任编辑：贺兰）