在现代中国行政法律体制的发展进程中，行政复议制度的建立与完善具有关键意义，这一制度不仅体现了国家治理体系向法治化、民主化的转型，也是响应社会多元化法律需求的重要标志。尤其是行政复议委员会的设立，标志着我国行政争议解决机制向更加透明、合理的方向迈进。

行政复议委员会在十几年的试点实践之中，就其定位与职能，各地基于不同的人员与组织构成，形成了“议决”与“咨询”两种不同的路径。两种路径的争议，随着2023年新修订的《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）的出台暂时尘埃落定。新法明确赋予了行政复议委员会“咨询机构”的定位，强调其咨询意见应当记录且具有重大参考价值，但新修订的《行政复议法》对行政复议委员会的人员组织如何构成、审理的范围与程序以及咨询意见的参考程度并未明确。

本文通过考察行政复议委员会的形成与发展，分析其在处理公民与行政机关纠纷中的独特作用和挑战，回应相关问题，深化对行政复议制度理论与实践认识，为我国行政法律体系的进一步发展提供方向参考与实践指导。

一、功能视角下的行政复议委员会试点工作    

行政复议委员会作为行政复议体制改革的重要一环，并非一项全新的制度，在20世纪90年代初期，中央有关部门和地方各级人民政府就已经开始初步探索与尝试。具体来说，在中央层面，包括财政部、原国家税务局、中国人民银行等在内的国务院组成部门便已经着手设立内部行政复议委员会，从顶层架构扫除了公民对于“民告官”的忌惮；同时，地方政府也开始进行有针对性的探索工作，如贵州省于1999年12月成立行政复议委员会，其开创性贡献在于首次在地方复议工作中引入外部专家的参与，解决了长期以来的行政机关“自己做自己的法官”的困境，也极大提升了复议人员构成的专业性与组织决策的独立性。试点工作最具代表性的事件当属2006年12月召开的全国行政复议工作座谈会。彼时，国务院作出了具体部署，强调“有条件的地方和部门可以开展行政复议委员会的试点工作”，并于2008年9月，由原国务院法制办公室下发《关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》，包括北京、黑龙江、江苏、山东、河南、广东、海南以及贵州在内的8个省（直辖市）成为探索行政复议委员会制度的第一批先行者。

观察并总结过往的实践，行政复议委员会的试点工作具有历史的必然性。随着市场经济的快速发展，日趋活跃的经济活动带来了公权力与私权利的频繁互动与摩擦，伴随着摩擦基数的增加，传统的救济路径或纠纷解决机制在效能层面的弊端日益显现。在现实情况的倒逼之下，行政机关寻求全新的纠纷解决路径成为必然。

（一）作为“议决机构”的行政复议委员会

在新《行政复议法》出台之前，各地普遍关注行政复议委员会的功能定位问题。通过对上述8个省市的试点实践进行系统审视，可以看出行政复议委员会功能定位是“议决”或“咨询”二元模式。

考察“哈尔滨模式”，可以发现其将行政复议分为两步，即调查与议决，前者交由原法制办公室进行，而后者则交由行政复议委员会作出。换言之，即将复议交由两个不同的组织予以进行。从组织构成来看，行政复议委员会采用聘用制，主要由法律工作者，包括法学教授、律师等，以及熟悉行政复议或具有审理复议案件经验的司法工作人员构成，并将行政人员的占比做到了最低化。“哈尔滨模式”为我们提供了宝贵的经验，也取得了可量化的成绩。参考《哈尔滨市2020年法治政府建设情况报告》等官方文件中所提及的数据，2020年哈尔滨市共计受理了1462件行政复议案件，包括上一年结转的行政复议案件共计审结1547件，召开行政复议委员会议决会议9次，议决案件数量36件。最为关键的是，行政复议委员会审理的案件实现了零败诉。“哈尔滨模式”的法治实践，提升了公民的法治意识、行政救济的信心，增强了行政复议的公信力。与“哈尔滨模式”相类似的实例还可参考“厦门模式”“惠州模式”等。

（二）作为“咨询机构”的行政复议委员会

对行政复议委员会持有“咨询”定位的，最具代表性的当属“北京模式”。复议委员会的功能预设可以概括为保障行政复议案件的公正性以及提升行政复议公信力两个方面。具体场景包括“证据事实认定存在争议、专业性较强、难度较大的案件”以及“涉及公共利益、社会影响较大的案件”，但行政复议委员会提供的咨询意见仅作为复议机关审理的参考，并不具有独立价值，行政复议委员会的功能类似辅助机构，其更侧重于效能层面，而非价值判断环节。行政复议委员会的功能定位，不论是“议决”还是“咨询”，都是在维护现有复议组织体制与审议程序的同时，进行工作方式的适当调整，减少改革阻力，可执行性高。

试点数据显示，“北京模式”取得较为可观的成绩，以2023年发布的《第四届北京市人民政府行政复议委员会工作报告》为例，自2018年第四届行政复议委员会履职以来，五年中区级复议机构累计召开专家案审会420余次，各区年均受理案件超过2000件，是上一个5年的2倍，仅在2022年1年就直接纠错1639件，纠错率达到13.4%，同时，矛盾纠纷化解率达到36.3%。

（三）“议决”与“咨询”二分的底层原因

无论是“议决”还是“咨询”定位，在过往的实践中都得到众多地方的支持与采纳，二者的孰优孰劣不能一概而论。

主张行政复议委员会具有议决权的地区，其委员会人员构成普遍属于内外结合，但以内为主，如较为突出的“义乌模式”，其委员会组成人员全部由行政机关工作人员担任，虽然在一定程度上损失了独立性与公正性，但维护了行政权力的权威性。而“哈尔滨模式”行政复议委员会的“编外”人员占据总人数的一半以上，但其赋予了作为行政人员的主任以“否决权”，议决意见先交由主任进行判断，主任同意该意见的，将会以哈尔滨市人民政府的名义作出复议决定，若主任不认同该议决建议、认为需要重新议决的，就需要另行召开案件议决会议。由此可见，人数上的多数实际上并不能确保“外援”对于案件复议的主导权，在整个行政复议委员会中，内部优先或行政主导依旧是一个不争的事实。

“咨询”定位是对传统行政首长负责制的延续。“北京模式”的行政复议委员会的人员构成则采取了彻底的“外部优先，内部次之”的思路，以第五届北京市人民政府行政复议委员会组成人员名单为例，共有委员42人，其中非常任委员占据了30席，同时，每次参与审理案件的非常任委员都要占总参与会议人数的一半以上。对案件当事人来说，属于中立的第三方，最有可能保障结论的公平与公正。

有专家认为，若赋予行政复议委员会议决权，将会极大削弱行政复议机关的复议权，且在没有相应制度约束的情况下，委员的议决权存在滥用风险。因此，选择将行政复议委员会的性质界定为“咨询机构”更为合理，有利于防止实践中行政复议机关过度依赖咨询意见、规避法定审查职责的情形，进而做到行政问题行政主导。

比较而言，“北京模式”对行政复议委员会的“咨询”的职能定位，更具有合理性基础与必要。需要注意的是，在复议活动中，行政复议机关与行政复议委员会之间应建立制度化的角色分工和合作机制，从而确保二者各自的功能得以落实，避免行政复议委员会转向“象征性咨询”与“避责型咨询”两个极端，成为不提意见、缺少回应和流于形式的摆设。

二、作为“咨询机构”的行政复议委员会：一个初步的方案

经过长期的实践试点，行政复议委员会已经被证实能够有效地解决行政复议“内部化”与“专业性”的问题，通过吸纳外部有资质的人才、独立的机构和组织方式对公信力、专业性和效率等方面进行了弥补。2023年，新修订的《行政复议法》首次将行政复议委员会的增设以法律条文的形式予以确认，规定县级以上各级人民政府应当建立行政复议委员会，并且参与方包括相关政府部门、专家、学者等。

关于委员会的法定职责，新法将其概括成“为办理行政复议案件提供咨询意见”，并就“行政复议工作中的重大事项和共性问题研究提出意见”。对于应当履职的具体场景，新法概括为如下四个方面：（1）案情重大、疑难、复杂；（2）专业性、技术性较强；（3）省、自治区、直辖市人民政府审理的对本机关作出的行政行为不服的行政复议案件；（4）行政复议机构认为有必要。

新修订的《行政复议法》初步宣告了持续十几年的试点工作结束，行政复议委员会的存在获得了法律制度性支持，其运行模式与功能定位也有了全国性的统一标准。新法明确了行政复议委员会属于“咨询机构”，但以下三个问题仍需要明确：（1）咨询意见的效力问题。新《行政复议法》规定“行政复议机关应当将咨询意见作为作出行政复议决定的重要参考依据”。对于何为“重要”，目前并未有进一步的解释。（2）人员组成问题。新法中明确了人员组成包括内部的相关政府部门与外部的专家、学者等，但在具体复议工作执行中，内外占比为何，依旧存在盲区，有待国务院行政复议机构的进一步明确。（3）新法中多次使用“意见”这一表述。通常在行政复议环节中，意见书是在行政复议期间，行政复议机关发现被申请人或者其他下级行政机关的相关行政行为违法或者需要做好善后工作的情况下制作的“个性问题”；而行政复议的建议书，是在行政复议期间行政复议机构发现法律、法规、规章实施过程中“带有普遍性的问题”，是在需要向有关机关提出完善制度和改进行政执法的建议的情况下制作的。然而，新法的表述在于对个案明确了行政委员会应提供咨询意见，但对共性问题也使用了“提出意见”。显而易见，《行政复议法》实施后，部分地区的行政复议委员会的委员参与度将显著低于试点阶段。因此，针对新法之于行政复议委员会的现有规定，可以解读为一个阶段性的成果，或者说是一个初步的结论。

三、功能落实所必须实现的“三个明确”

新修订的《行政复议法》确定了行政复议委员会的功能定位，即“咨询机构”。为真正发挥行政复议委员会的咨询功能，笔者认为应明确三个问题，即行政复议委员会的人员构成、受案范围以及参与程序。

（一）明确人员构成

行政复议委员会的核心力量在委员，他们在提升行政复议的中立性和公正性方面起着决定性作用。纳入外部委员，如专家、学者和律师，对确保案件审理的公正性至关重要，因为他们与行政复议案件一般无利害关系，有助于从组织层面增强行政复议的中立性，进而提升复议结果的客观性。因此，挑选合适的委员并合理运用外部委员是完善行政复议委员会组成的关键。确保外部委员在行政复议委员会中的占比，有利于充分发挥外部委员的专业优势，提高案件审理的质量。同时，采取一系列措施来激发和保持委员的参与热情。包括为委员提供经济激励，如设立专项经费、提供财务补贴、增加基本工资和其他经济待遇。

此外，应建立一套专业的考核评价系统，通过奖优罚劣来保持委员团队的活力和专业度。同时，还需要定期对行政复议委员会的工作进行综合性评估和总结，并向行政机关提交详细的年度报告。在必要的情况下，这些报告甚至可以向社会公开，以提高工作的公开性和透明度，同时增强公众对行政复议过程的了解和参与。通过配套措施，行政复议委员会将能更有效地发挥职责，提升行政复议机制的效率和公信力，进一步推动法治政府的建设和发展。

（二）明确受案范围

行政复议委员会在我国行政法体系中占据着独特而重要的位置，虽然目前定位为咨询机构，但其在审理特定行政复议案件中的作用不容忽视。根据新《行政复议法》，行政复议委员会的职责和审理范围已经得到了明确，主要集中在处理那些具有重大影响或特别复杂的行政争议。行政复议委员会的作用主要表现在两个方面。

一是明确行政复议委员会具有对典型案件的评析、提供类案指导的职权。不论是试点实践中还是在新《行政复议法》中都明确规定行政复议委员会参与审理的案件是重大复杂的，通常也是在社会中影响深远的行政纠纷案件。这类案件具有典型性、指导性，行政复议委员会在处理此类案件时，可以借鉴法院审判委员会的做法。法院审判委员会一般只讨论重大的、对社会影响大的案件，总结审判经验，同时也指导和监督全法院的审判工作。行政复议委员会委员在参与过程中，应发挥自身优势，确保行政复议过程的公正性、透明性和专业性，提高复议的办案质量和公信力，辅助提高行政决策的质量。

二是行政复议委员会的设置是对行政权力的制衡和监督。行政复议委员会的独立性和专业性有助于防止行政权力滥用，保障公民合法权益。实践中，行政复议委员会的审议结果通常被视为对行政机关决策的重要参考，有时甚至具有决定性影响。未来，随着行政法律体系的进一步发展，行政复议委员会的独立性和专业性必将进一步得到重视和加强，其在行政法律体系中的地位和作用将更加明确和重要。行政复议委员会的进一步发展和完善将是中国法治政府建设进程中的关键一环，有助于推动行政法律体系的现代化和科学化。

（三）明确参与程序

行政复议委员会在新旧体制衔接中发挥角色作用，其参与审理程序设计需要平衡行政和司法元素，以确保公正和有效性。

试点数据显示，北京市行政复议委员会在其成立后的3年内仅审理37个案件，且主要采用书面审理方式，其中事实认定工作都是由行政复议委员会办公室承担的。基于此，有学者主张重视优化行政复议办公室的流程和提升专职人员的能力，而不是单纯依赖司法化程序期待公正裁决。然而，许多专家仍认为，适当引入司法化元素能增强行政复议的公正性和透明度。但上述两种观点实际上并不矛盾，新《行政复议法》延续了过往的一般程序的规定，同时详细阐述了听证程序，这些规定借鉴了其他行政法规，如《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国行政许可法》等。考虑到当前行政复议体制所展现出的多元化特点，制度设计应在实现行政复议的效率和公正性的前提之上，通过合理配置资源，确保各类案件得到妥善处理。

行政复议委员会的审理程序设计无疑是一个需要细致考量的多层次任务。未来的发展应围绕如何在保持行政复议的行政性特征的同时，引入司法程序元素，以提升整个系统的公正性和有效性。这不仅是对现有法律和行政实践的挑战，也是对法治建设的重要贡献。

随着新《行政复议法》的出台，在下一阶段的立法实践中，我们应着眼于行政复议委员会功能定位和运作机制的优化，并将科学化解争议、优化行政与司法资源配置作为行政复议委员会进一步完善的现实路径。行政复议委员会作为我国多元化纠纷解决机制的重要一环，其发展是一个动态的探索过程，对行政复议委员会的深入研究和实践改进，需要在理论与实践的互动中不断寻求最优解。这不仅是行政法学领域的重要课题，也是实现国家治理现代化的必要步骤。

（作者系江西省德兴市铜矿街道党工委书记、中国政法大学在职研究生郑佳婧，本文刊载于《法治时代》杂志2024年第3期）