编者按

实施“法律明白人”培养工程是加强乡村法治宣传教育的有效途径，是新形势下满足乡村群众日益增长的法治需求的民心工程。为规范推进“法律明白人”培养工作，2021年11月8日，中央宣传部、司法部、民政部、农业农村部、国家乡村振兴局、全国普法办公室联合印发了《乡村“法律明白人”培养工作规范（试行）》，该规范就“法律明白人”培养工作的原则、目标，以及“法律明白人”的遴选、培训、使用、管理、保障等内容作出规定。实践证明，“法律明白人”是群众身边选得准、用得上、找得到的法治人才队伍，是推进乡村法治建设的一支生力军。

本期封面主题聚焦“法律明白人”培养工作的战略部署和实践，特邀请法学专家和政府相关部门，探讨“法律明白人”的角色定位和理论逻辑，并从省、市、基层三级司法厅局部署和实践的角度，多方面展示“法律明白人”的运行机制、经验总结和实务思考，优化解决方案，探索“法律明白人”进一步全面高质发展的有效途径。

司法部、全国普法办公布的数据显示，截至2023年12月，我国已经培育了394万名“法律明白人”，基本实现了“法律明白人”在每个行政村全覆盖。2023年12月7—8日，司法部、全国普法办公室在河北省定州市召开“法律明白人”作用发挥工作试点地区交流会，会上正式启动“1名村（居）法律顾问＋N名‘法律明白人’”行动。如何提升“法律明白人”的专业素养，适应乡村经济社会发展的法治需求，为实施乡村振兴战略提供扎实的法律服务保障，是新时期面临的艰巨任务。当好“法律明白人”，必须高度重视法治在乡村基层治理和乡村振兴战略实施中的重要作用，必须充分认识乡村基层法治建设的特点，必须认清“法律明白人”肩负的重要使命，必须了解农村居民在生产生活领域对当前基层法律服务的主要需求。

一、法治在乡村基层治理和乡村振兴中有不可替代的作用

法治乡村建设是全面推进依法治国和国家治理体系和治理能力现代化建设的重要组成部分。党的十八大以来，习近平总书记对全面依法治国提出了一系列要求。2014年，党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。会议对全面推进依法治国作出了全局性、战略性部署。2019年，党中央又通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度  推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，特别指出“建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家是坚持和发展中国特色社会主义的内在要求”，并从多个方面强调了中国特色社会主义法治体系建设在国家治理体系和治理能力现代化中的重要地位。

法治乡村建设是全面实施乡村振兴战略的必然要求。党的十九大对全面实施乡村振兴战略作出明确部署。全面实施乡村振兴战略，同样需要坚持党的领导，坚持依法治国方略，坚持以法治保障为基础。2018年中央一号文件《中共中央  国务院关于实施乡村振兴战略的意见》特别强调：“坚持法治为本，树立依法治理理念，强化法律在维护农民权益、规范市场运行、农业支持保护、生态环境治理、化解农村社会矛盾等方面的权威地位。增强基层干部法治观念、法治为民意识，将政府涉农各项工作纳入法治化轨道。”

党的十九大以来，党中央的历年一号文件中都着重强调法治乡村建设的重要性。2021年6月1日开始实施的《中华人民共和国乡村振兴促进法》（以下简称《乡村振兴促进法》），为实施乡村振兴战略提供了系统性的法律制度框架，为乡村法治建设确立了整体性的法律规范。

（一）从立法的角度看

截至2023年12月，我国已经陆续颁布了30多部涉及农业农村领域的法律，既包括总领性的《乡村振兴促进法》《中华人民共和国农业法》，也包括《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《农村土地承包法》）、《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》、《中华人民共和国农民专业合作社法》（以下简称《农民专业合作社法》）等涉及农村基本经营制度和农业经营主体的法律，还包括规范村庄公共事务管理的《中华人民共和国村民委员会组织法》，以及促进农业产业发展和保障农业产业安全的《中华人民共和国畜牧法》《中华人民共和国草原法》《中华人民共和国渔业法》《中华人民共和国农产品质量安全法》《中华人民共和国食品安全法》《中华人民共和国动物防疫法》等。可以说，农业农村领域的主要方面已经基本实现了有法可依。

（二）从执法的角度看

各级农业农村行政主管部门和其他有关部门按照各自职责不断加强农业农村执法队伍和执法能力建设。按照党中央和国务院要求，我国已经全面建立了农业行政综合执法队伍，农业农村法律实施步入新的发展阶段。

从农业农村法律实施的终端环节即村组、农民视角看，通过持续的普法宣传，农村居民、农业生产经营主体等的法律知识和法律意识也有了长足的进步。可以说，乡村基层法治建设的条件、环境和机制等越来越完善，法律在乡村基层的实施效果逐步呈现，在乡村治理中的作用也越来越突出。

二、乡村基层法治建设具有鲜明的特点

（一）乡村基层法治建设的需求具有多样性

乡村是一个地域概念，乡村的生产活动和居民生活都聚集在这个区域中。《乡村振兴促进法》第2条第2款对“乡村”作出界定，是指城市建成区以外具有自然、社会、经济特征和生产、生活、生态、文化等多重功能的地域综合体，包括乡镇和村庄等。因此，乡村基层的法治需求既包括生产领域的法律问题，也包括生活领域的法律问题，还包括生态环境保护和乡村公共事务管理领域的法律问题。农村居民多样化的法律需求，意味着“法律明白人”应当成为帮助农民学习运用法律、化解乡村矛盾纠纷、依法维护农民权益的多面手。“法律明白人”应当加强学习，努力提高法律服务能力。全国普及法律常识办公室组织编写、中国民主法制出版社出版的全国“八五”普法统编读本——《“法律明白人”普法读本》，涉及的内容广泛，深入浅出地普及乡村生活各类法律知识及相关政策，为“法律明白人”学习提供了内容实用、针对性强的培训教材。

（二）乡村基层法治建设具有任务艰巨性

从法律实施的角度看，乡村基层的法治化水平是整个国家法治建设极为关键的环节，也是较为薄弱的环节。经历了前七轮的普法宣传，农村居民的法治观念和法治意识得到了显著增强。农村居民的学法需求强烈，但因乡村人口结构特点，自主学习、自如运用法律知识的难度较大，困难较多。从乡村法律服务供给的角度看，还存在很多短板，乡村基层公共法律服务体系还较为薄弱，尤其是乡村本土化的法律人才相对短缺，难以适应乡村基层法治建设的要求。解决乡村公共法律服务的供需矛盾，在充分发挥司法机关、行政部门和法律服务机构作用的同时，必须强化乡村本土人才的培养工作。

（三）乡村基层法治建设与本土社会治理体系密切交织

从乡村法治建设的角度看，法律的实施深度镶嵌于乡村社会传统治理体系中。农村地区有其独特的乡土文化传统，优秀的传统文化对乡村治理具有重要的正向促进作用。但同时，一些传统陋习又对乡村法治现代化形成阻滞。因此，在乡村基层法治建设中，弘扬优秀文化，摒弃陈规陋习，是乡村治理体系和治理能力现代化建设的必然要求和重要任务。自治、法治和德治相结合，就是要在乡村基层治理中，坚守法治底线，充分利用乡村本土法治资源，妥善解决乡村各类矛盾和纠纷，构建适合乡村特点的现代治理体系。“法律明白人”来自乡村本土，熟悉乡村文化习俗，又具备相应的法律知识，因而可以在乡村治理中发挥更加重要的作用。

三、“法律明白人”在乡村基层法治建设中具有复合角色特点

针对乡村基层法治建设的特点，要实现乡村善治目标，“法律明白人”需要扮演多种角色。2021年11月8日，中央宣传部、司法部、民政部、农业农村部、国家乡村振兴局、全国普法办公室联合印发了《乡村“法律明白人”培养工作规范（试行）》，规定了“法律明白人”的八项职责。归纳起来，乡村“法律明白人”要从以下几个方面明确角色定位。

（一）“法律明白人”是党的政策和国家法律的宣传员

农业农村工作涉及面广，指引和规范农业农村工作的既有国家法律，也有一系列重大政策。党的农村政策是农业农村法律的灵魂和基础。例如，涉及农村土地承包制度的，既有《农村土地承包法》等法律确立的制度规范，也有党中央发布的关于稳定农村土地承包关系、实施农用地“三权分置”的政策部署，还有在二轮农村土地承包期满后再延长三十年不变的政策措施。再如，关于乡村振兴战略的实施，既有《乡村振兴促进法》的相关法律规定，也有每年中央一号文件对于乡村振兴工作的具体部署。

这些法律规定和政策精神，需要通过各种方式向广大农民以及新型农业经营主体宣传。作为“法律明白人”，既要从自身做起，不断学习，也要利用接近村民的优势，及时向农民群众宣传普及法律和党的惠民富民政策。再如，近年来“电诈”团伙利用农村居民防范意识较弱和急于致富的心态，将诈骗黑手伸向农村地区，导致不少村民受骗。“法律明白人”应当积极学习并向村民宣传相关知识，增强村民的防诈意识和能力。

（二）“法律明白人”是带头遵纪守法的示范员

“法律明白人”应当率先成为遵纪守法的典范，在日常的生产生活中，严格遵守法律规定，贯彻执行好党的政策，以自身行为影响身边群众。例如，在农产品生产过程中，严格履行《中华人民共和国农产品质量安全法》《农药管理条例》《兽药管理条例》《饲料和饲料添加剂管理条例》等法律法规规定的农业投入品使用要求，坚决不使用国家明令禁止使用的化肥、农药、兽药等。再如，在耕地利用过程中，严格遵守《中华人民共和国土地管理法》《基本农田保护条例》的规定，切实保护好、利用好耕地资源。在养殖和捕捞等渔业生产中，遵守《中华人民共和国渔业法》的规定，带头不使用违规饲料、饵料，不使用法律禁止使用的捕捞工具和捕捞方法。

“法律明白人”要从自身做起，带头执行法律规定，只有这样，在向农民群众宣传法律知识、引导农民群众依法从事生产经营活动和社会活动时，才有公信力、影响力。

（三）“法律明白人”是动员群众学法用法的组织员

农民群体的法律意识相对淡薄，要提高全民法律意识，必须采用一定的方式动员农民、组织农民，营造全社会尊法学法守法用法的氛围。为此，“法律明白人”应当依托基层政府、农村基层党组织、农村基层群众自治组织和农村集体经济组织，做好普法宣传的动员组织工作，争取使每一个村民都能主动学习和运用法律。

（四）“法律明白人”是化解乡村矛盾纠纷的调解员

乡村聚集着多种类型的组织和人员，是具有多种功能的社区，村民之间、村民与新型经营主体之间、村民与其他社会组织之间免不了在生产、生活等各项活动中产生纠纷。这些纠纷如果不及时化解，就会对邻里关系、社会风气等产生不良影响。

“法律明白人”与普通村民相比，掌握着更多法律知识，因而要利用好这种优势，发现矛盾纠纷，及时调解化解。

近年来，习近平总书记多次就坚持和发展新时代“枫桥经验”作出重要指示，强调“切实把矛盾解决在萌芽状态、化解在基层”。小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交，是“枫桥经验”的核心。为此，“法律明白人”应当根据本地特点和实际，通过村民议事会、村民谈心室等多种方式，做好纠纷调解工作。

（五）“法律明白人”是收集和反映群众法律需求的信息员

乡村基层法律服务，要充分发挥“法律明白人”的作用，也要依赖于地方司法部门、相关行政管理部门和乡镇政府以及村级组织的协同。有些法律问题，仅仅依靠“法律明白人”是难以解决的。因此，“法律明白人”应当主动收集农民群众的法律需求，及时对接相关部门和组织，为农民群众提供更为系统、有效、权威的法律服务。

（六）“法律明白人”是乡风文明的倡导员

培育文明乡风、良好家风、淳朴民风，是新时期农村精神文明建设的重要内容，也是乡村文化繁荣的基本要求。党的二十大报告强调“建设宜居宜业和美乡村”，2023年中央一号文件也要求扎实推进宜居宜业和美乡村建设。建设和美乡村，不仅仅是乡村人居环境和基础设施的改善，也包括家庭和睦、邻里互助和乡村和谐。在传承优秀乡村文化，倡导勤俭节约、尊老爱幼、诚实守信，破除相互攀比、铺张浪费等不良风气方面，“法律明白人”可以大有作为。

近年来，贵州省遵义市下辖的湄潭县推广红白喜事“车不过十、礼不过百”行动，在尊重乡村传统习俗的同时，引导群众勤俭节约办事，树立了良好的社会风尚。“法律明白人”要主动学习和借鉴各地的优秀经验和做法，根据本地实际，助力建设宜居宜业和美乡村 。

四、“法律明白人”需要了解乡村基层法律服务需求

“法律明白人”要扮演好上述复合角色，更好地为农村居民提供法律服务，就必须充分了解农民需求。大体上，农民的法律需求主要集中在生产和生活领域。

（一）从生产领域看

从生产领域看，乡村是农业生产经营的主要场所，农民的法律需求涵盖以下几个方面：

1.关于农村土地承包经营的法律制度。在农用地“三权分置”背景下，如何保持农村土地长久不变，如何稳定农村土地承包关系，如何赋予农民稳定而又充分的土地财产权益，如何搞活土地经营权实现土地要素的市场化配置，是农民群众普遍关心的法律问题。

2.关于农业生产经营组织的法律制度。包括农村集体经济组织、农民专业合作社和家庭农场等新型农业经营主体的法律地位、注册登记、内部治理和盈余分配等法律问题。

3.关于农业自然资源保护和利用的法律制度。总体上讲，农业是资源型产业，如何保护和合理利用农业自然资源，是立法和执法中非常重要的问题。例如，关于耕地保护的原则和要求，关于设施农用地管理的制度，关于森林资源保护和森林采伐的制度，关于渔业养殖以及捕捞中的禁渔期和其他渔业资源保护的制度等。

4.关于农产品产销法律制度。包括农业生产过程中如何使用化肥、农药、兽药,如何建立生产记录制度，以及农产品销售中关于合同订立和履行的制度等。

5.关于农业支持政策的相关法律规定。我国的惠农政策不断强化，并在相关法律中也有专门规定。例如，《农民专业合作社法》以专章规定了对合作社的扶持措施。农业生产经营主体迫切需要了解对农民专业合作社的产业政策倾斜、财政直接补助、税收优惠、金融扶持、人才支持、用地政策和农产品初加工用电价格等方面的内容。再如，《乡村振兴促进法》中也有对乡村产业发展的支持措施。

（二）从社会生活角度看

从社会生活角度看，农村居民面临着财产关系、婚姻继承、邻里关系等方面的法律需求。随着农村土地制度等各项改革的深化，农民享有的财产权益越来越充分，同时伴随着的是农村财产关系的复杂化。例如，土地征收补偿如何保护包括农村出嫁女在内的弱势群体的权益；妇女离婚、丧偶等情形需要分割财产时如何分割土地承包经营权，以及因土地经营权流转形成的收益；如何保护进城农民的土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权，等等。再如，我国已经全面进入老龄化社会，而乡村地区的老龄化程度更加明显，农村老年人的生活照料、情感慰藉等面临着严峻挑战。这些方面的问题都对乡村法治建设提出了新要求。

（三）从乡村公共事务管理角度看

从乡村公共事务管理角度看，随着乡村治理转型，面临的法律问题也越来越复杂。党中央对乡村治理提出了“三治”结合的明确要求，明确了完善乡村治理体系、提升乡村治理能力的基本方向。农村居民在乡村环境整治、产业发展、乡风文明培育、乡村社会治安管理等方面的法律服务需求也越来越突出。

乡村文化繁荣是乡村社会治理的重要方面。《乡村振兴促进法》第30条规定：“各级人民政府应当采取措施丰富农民文化体育生活，倡导科学健康的生产生活方式，发挥村规民约积极作用，普及科学知识，推进移风易俗，破除大操大办、铺张浪费等陈规陋习，提倡孝老爱亲、勤俭节约、诚实守信，促进男女平等，创建文明村镇、文明家庭，培育文明乡风、良好家风、淳朴民风，建设文明乡村。”

“法律明白人”除了要努力学习法律知识，练就为农村居民提供法律服务的本领外，还需要主动参与到乡村文化建设中，依法抵制乡村社会生活中的陈规陋习和不良风气，积极融入乡村优秀文化传承和文明乡村建设的行动。

在乡村生产生活领域中，国家已经颁布了一系列法律，各个方面也都有明确的政策指导。一方面，乡村基层法律需求对“法律明白人”提出了更高要求和挑战；另一方面，也为“法律明白人”更好发挥作用提供了广阔舞台。“法律明白人”需要加强学习，提高素养，率先垂范，主动服务，共创乡村善治的新篇章。

（本文作者系中国农业大学教授、农业与农村法制研究中心主任任大鹏，本文刊载于《法治时代》杂志2024年第1期）