“物业”一词于20世纪80年代进入我国，直到商业地产蓬勃兴起，物业才真正同大多数普通民众产生交集。我国的物业发展经历了“个体主导—政府主导—企业主导—业主主导”等不同阶段。如今，住宅房产不仅是居民安身之所，也是居民最重要的家庭资产。物业服务管理不仅影响住户的居住体验，也影响着社区的生活环境。在此背景下，住宅物业这个“关键小事”，成为影响广大群众利益的“民生大事”。

实践中，住宅建筑及其附属设施管理难度大，事务繁杂，加之业主缺乏对物业管理专业知识的了解且精力有限，自行管理较为困难，选择专业的物业服务企业或者其他管理人进行管理的情况比较常见，也更符合业主的利益。在此背景下，我国在立法层面不断细化和规范物业相关活动，《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）中也以专章形式规范物业服务合同相关问题，各级政府也颁布了《物业管理条例》及其管理细则。

近年来，物业服务人同业主之间的矛盾纠纷、对簿公堂的司法案例持续增加。以合同纠纷为案由的判例绝大多数支持了物业服务人，也导致法律效果和社会效果出现裂痕。细究物业服务人同业主的纠纷主要有两种：第一种是物业服务的“少”，引发了业主拒交物业费或更换物业服务方的纠纷，困难在于实现业主对物业服务人的诉权；第二种是物业管理的“多”，引发的是对物业管理权限、物业服务界限的纠纷，该种情况则更为复杂，有必要梳理和探讨物业服务企业提供的是服务还是管理以及物业服务事项的性质及其边界。解决上述问题需要切实从以人民为中心的角度出发，保障各方的合法权益，追求实体公平，最终实现和谐社会与法治国家的追求。

一、我国住宅建筑物共有部分的界定及权利分析

住宅建筑物所有权区分制度是我国重要的不动产所有权基本制度之一，业主共有部分，就是建筑区划内除了专有部分、市政公用部分或其他权利人所有的场所及设施以外的部分。在我国，共有部分中有相当比例的面积为俗称的“公摊面积”，由业主以同专有部分同等的价格购买，但是业主往往并无实质管理权，而是由物业服务企业或其他管理人进行管理。

学理上关于建筑物区分所有权的通说为“三元论”，即建筑物区分所有权包括对专有部分的专有权、对共有部分的共有权，以及对于区分所有权建筑物整体享有的成员权。《民法典》第271条的规定表明我国立法对“三元说”的认可。其中学理中的“成员权”即法律规定中的“共同管理权”。但成员权本身并不是所有权，它是一种管理权，包括对建筑物的管理和对建筑物区分所有权人的管理。这种管理权不仅仅是对建筑物的财产进行管理，更涉及建筑物区分所有权人的共同事务。成员权也不属于所有权的范畴，是与所有权不同的一项民事权利。

因此，建筑物区分所有权不是一种单纯的、一般意义上的不动产所有权，它来源于传统所有权但权利范围又有所扩张，是一种在现代城市化进程中产生的新型的复合民事权利。聚焦于本文分析，业主对建筑物共有部分进行管理的权利来源即“成员权”或“共同管理权”。

共有部分的所有权一直是建筑物区分所有权的核心问题。在实践中，共有部分可以分为法定共有部分、天然共有部分和约定共有部分。

一是法定共有部分。即法律、行政法规明文规定属于业主共有的部分。如作为建筑物的基本构造的部分，维持建筑物的安全及其外观所必要的支柱、屋顶、外墙或地下构造等。另外，根据《民法典》第274条的规定，建筑区划内的道路，属于业主共有（确定属于城镇公共道路的除外）；建筑区划内的绿地，属于业主共有（属于城镇公共绿地或者明示属于个人的除外）；建筑区划内的其他公共场所、公用设施，属于业主共有；物业服务用房属于业主共有。

二是天然共有部分。即法律没有明文规定，当事人合同中也没有约定，但其属性上天然属于共有的部分，包括建筑物的基本结构部分、公共通行部分、公共设施设备部分和公共空间等，如基于建筑物的特性而当然存在的楼梯间、消防设备、走廊、水塔、自来水管道等。

三是约定共有部分。除上述法定共有、天然共有部分外，还存在既不属于业主专有的部分，也不属于市政公用部分或者其他权利人所有的场所和设施等，此类共有均属于约定共有。

此外，建筑区划内的土地，排除一些有明确规定和当事人约定的，依法由全体业主共同享有建设用地使用权。特别是建筑区划内归业主共同享有使用权的土地被征收后给予的补偿费用，以及利用小区内土地在规划外建设车位而获取的收益等，都应当属于业主共有。

二、物业服务人对共有部分提供管理服务的性质

物业到底是提供服务还是承担管理职能一直存在争议。从法律法规的表述来看，《民法典》中已将物业定位为“服务”人，而《物业管理条例》等更多表述为“管理”。实践中，物业服务人也不甘局限于“服务”职能，常以“管理者”自居。如前所述，业主拥有建筑物及其附属设施的共同管理权，物业的管理权来源于业主共同管理权的委托。

业主对物业所为之管理，主要包括“物的管理”和“人的管理”两大部分。其中，物的管理再区分为两部分：一部分是对共有部分的保存、维护，如对共有部分进行维修、保洁、绿化、安全维持等行为；另一部分是对共有部分的改良、处分，如对共有部分的改建、重建、出租等行为。前一部分的保存、维护行为以“四保”（即保修、保洁、保绿、保安）为中心，业主自行管理代价甚高、效率甚低，且并未触及业主所有权之核心，故通常委托物业服务人为之，从而形成传统物业服务的核心内容；而后一部分的改良、处分行为触及业主建筑物区分所有权之核心利益，更宜由业主自行管理。由此可见，物业服务人对共有部分提供服务的性质更宜被称为“管理性服务”，其管理权限来源于业主的所有权。

三、物业服务人对共有部分提供管理服务的界限

物业服务人管理服务事项规定在《物业服务合同》及管理规约等协议文件。《物业服务合同》并非单纯的委托合同，其性质具有独特性，系一种新型、独立的典型合同。从物业服务人承担的事项分析，可以分为法定事项和约定事项。

（一）物业服务人承担法定事项

物业服务人的管理权限来源于业主的共同管理权，但为了遵循行政秩序和公序良俗，避免业主连基本的、重要的管理权限都不授予物业服务人，法律必须确保对物业服务人的基本授权，包括《民法典》第285条、第286条、第942条等内容。例如，物业服务企业需要配合和执行政府的应急处置措施和其他管理措施，物业要在责任区域内发生违反治安、环保、消防等法律法规的行为时有所作为。此种管理的重要性强、典型化程度高、对业主影响大，以致通过立法确定委托授权关系，即视为业主已经就此类法律法规中规定的管理事项与物业服务人达成了合意，使物业服务人强制性地取得这部分管理权限。物业服务人对业主或其他第三人的管理就有了正当性。

需要明确的是，虽然法律明确规定了物业服务人的部分管理事项，但这仅代表物业服务人承担该类管理事项具有必要性，而非认定其管理行为具有行政性。故当物业服务人因履行该管理职责发生纠纷时，属于物业服务人违反委托的私法纠纷，而非公法上的行政纠纷。

（二）物业服务人承担约定事项

民事合同遵从意思自治原则。物业服务人承担的多数委托事项来源于同业主的约定。物业服务人应当按照约定和物业的使用性质，妥善维修、养护、清洁、绿化和经营管理物业服务区域内的业主共有部分，维护物业服务区域内的基本秩序，采取合理措施保护业主的人身、财产安全。物业服务合同的内容一般包括服务事项、服务质量、服务费用的收取标准和收取办法、维修资金的使用、服务用房的管理和使用、服务期限、服务交接程序等条款。《物业管理条例》及相关细则和《物业服务收费管理办法》等更加细化了物业服务人可承担的约定事项和收费标准。

综上所述，物业服务人承担的管理服务包含法定事项和约定委托事项，无论法定事项还是约定委托事项均为民事行为，不具有行政权力的职能属性。

四、业主同物业服务人对共有部分管理争议的困境

根据建筑物区分所有权的“三元论”，业主对共有部分享有占有、使用、收益和处分的权利，小到家门前走廊里摆放的鞋柜衣架，大到共有部分的整体改建和收益分配。实践中，纠纷常源于物业服务人对业主或第三人共有部分的占有使用以及物业服务人占有使用的利益分配等主动管理行为，或物业服务人占有使用和处分共有部分的主动性行为。关于共有部分管理服务纠纷解决的困境在于，业主在维护共有部分管理权中处于明显劣势地位，且维护自身权益困难较多。

在《前期物业服务合同》阶段，业主通过购买房屋承继建筑单位同物业服务人签订的《前期物业服务合同》，该依法签订的合同对业主具有法律约束力。但实际情况是，业主并未参与合同协商过程，且由于建筑单位同物业服务人往往同属某一实际控制方，故建筑单位授予物业服务人“过多”的权利以及“过少”的义务，常见内容包括物业服务人可以根据需求将公共区域改造为物业用房且无偿使用，却禁止业主以任何形式占用、使用共有部分等。与此同时，《前期物业服务合同》的有效性直至物业区域成立业主大会或业委会同聘用的物业服务人重新订立物业服务合同为止。实践中，从建设单位开始销售商品房到召开全体业主大会之间往往存在时间差，且在我国城镇小区业委会成立比例畸低，在部分城市甚至低于5%的背景下，业主对共有部分管理权受到了《前期物业服务合同》的限制，并在上述不合理条款的约束下导致了管理权的实际丧失。

即使业委会同物业服务人订立新的物业服务合同，业主实现对共有部分的共同管理权依然困难。首先，业委会自治组织的属性导致其不具备管理的主动性，实践中存在业委会开会难、投票难、选举难等问题，对物业的管理和监督缺乏灵活性。其次，物业服务合同的一方当事人为物业服务人，另一方是业主委员会或业主大会，而非业主。故对物业服务合同而言，在业主违约的情形下，违约责任由业主承担，而非由业主大会或业主委员会承担。反之，若物业服务公司违约，业主只能以业主大会的名义向其主张权利，业主维权受到极大限制。鉴于业主大会或业委会自治组织的惰性，业主个人也难以通过业主大会或业委会对物业服务人提起诉讼。

五、相关建议

针对物业服务人同业主关于共有部分管理纠纷的问题，应当从立法、司法和法律实施等多方面进行完善。

一是加强对物业服务人等合同强势方的约束，规范《前期物业服务合同》，明确《前期物业服务合同》中的格式条款性质，根据《民法典》第497条之规定确定免除物业服务企业责任、加重业主责任、排除业主主要权利等格式条款的无效。

二是保障业主对物业服务人就共有部分占有、使用、处分等纠纷的诉权，充分认可业主对物业服务合同及管理规约的相对性和相关性，并充分考虑司法判决中社会效果和法律效果的统一。

三是加强“枫桥经验”在住宅建筑物共有部分管理纠纷中的实践，充分发挥社区、居委会、行业协会的作用，建立投诉和多元调解机制，充分维护各方的合法权益。要强化物业行业监管，推动业主投诉—反馈机制的有效运行。

四是压实街道办和社区责任，降低业主大会和业主委员会的设立门槛，提高小区业主大会和业委会的组建和顺利运转比例，引导业主形成自主管理的习惯和氛围。

物业行业在我国发展的时间仅有三十多年，专业物业服务普及时间更短，但物业服务已经成为关系城镇居民日常生活和资产保值升值的重要事项，也关系着社会稳定和谐与群众幸福感。要从全国性法律法规和政策的维度确定物业管理服务的性质和边界，要加强实地调研，着眼长远，通过破解物业治理难题中的“关键小事”，进而实现提升业主和社会大众幸福感和满意度的“民生大事”。

（作者系北京大成律师事务所律师陈星辰，本文刊载于《法治时代》杂志2024年第2期）