基层群众性自治组织作为我国最基层、与民众联系最直接的自治组织，在基层社会治理和经济活动中发挥着重要的作用。《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）借助特别法人这一身份的赋予，将基层群众性自治组织在实践中早已开始从事的私法行为纳入规范化、清晰化的法人制度框架，特殊法人身份的获得，既可为其对外从事某些私法行为确立明确依据，由此得以作为而不逾矩；还可对内明晰其与自身成员之间关系，促进组织体内部构造科学化。

本文拟对基层群众性自治组织“特别法人”的法律定位和规制进行探讨，以期进一步确立和明晰基层群众性自治组织在基层社会治理中的作用，以及从事基本职能活动的法律边界，从而使基层群众性自治组织得以更为自由、守矩、广泛地参与私法活动，并且在制度目标上，强化基层群众性自治组织为村（居）民开展服务的实践能力。

一、基层群众性自治组织的法律地位

基层群众性自治组织，是居民委员会和村民委员会的概括总称。民政部《2022年民政事业发展统计公报》数据显示，截至2022年底，全国基层群众性自治组织共计60.7万个。其中村民委员会48.9万个、村民小组392.9万个，居民委员会11.8万个、居民小组133.1万个。

作为基层群众性自治组织的居民委员会和村民委员会，是依照宪法和法律的有关规定，以城镇居民和农村村民一定的居住地为纽带和范围设立的，并由居民和村民依法选举产生的成员组成的特定组织，是群众实行自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的基层自治组织。它们直接行使宪法和法律赋予的自治权和自主管理经济、文化和社会事务的权利，是我国基层政权的重要基础，也是党和政府联系人民群众的桥梁和纽带之一。

同时，作为基层群众性自治组织的居民委员会、村民委员会具有民法意义上的特别法人资格。《民法典》第96条规定：“本节规定的机关法人、农村集体经济组织法人、城镇农村的合作经济组织法人、基层群众性自治组织法人，为特别法人。”第101条第1款进一步明确，居民委员会、村民委员会具有基层群众性自治组织特别法人资格，可以从事为履行职能所需要的民事活动。

《民法典》在规定营利法人和非营利法人制度的同时，首次确立了特别法人制度，不仅弥补了立法的空白，而且对当下国家经济体制改革的进一步推进、对国家治理现代化的进一步落实作出了实质性的推动。居民委员会、村民委员会“特别法人”地位的确认，增强了基层群众性自治组织履行法定职责，为本地区居民、村民提供公共服务和从事公益事业的实践能力。对于居民委员会、村民委员会这些组织而言，特别法人身份的获得既可为其对外从事某些民事行为确立提供依据，由此得以作为而不逾矩；同时还可对内明晰其与自身成员之间的关系，促进组织体内部构造科学化。居民委员会、村民委员会“特别法人”地位的确认，进一步确立和明晰了其在基层社会治理中发挥作用时，具体从事法律赋予的基本职能活动中的法律边界，使基层群众性自治组织得以更加规范和高效地开展各项活动。

基层群众性自治组织作为特别法人，在其设立以及履行法律职能活动的过程中，不仅与营利法人、非营利法人具有明显的不同，而且与其他的特别法人相比，也具有特殊之处。

二、从“有实无名”到“特别法人”

特别法人，是营利法人和非营利法人之外的一类法人。特别法人包括机关法人、农村集体经济组织法人、城镇农村的合作经济组织法人、基层群众性自治组织法人。作为特别法人之一的基层群众性自治组织，它的设立具有特殊性：基层群众性自治组织，依据法律法规的规定直接设立，非基于设立人的意愿，一般也不需要办理登记。这是和一般的营利法人和非营利法人的明显区别之一。

“基层群众性自治组织”这一概念，首次见于1982年《中华人民共和国宪法》，其第111条规定了基层群众性自治组织的设立、组成和职责，明确了“居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定”。

在此基础上，我国分别于1989年、1998年制定了《中华人民共和国城市居民委员会组织法》（以下简称《城市居民委员会组织法》）和《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）两部法律，将宪法关于基层群众性自治组织（居民委员会和村民委员会）确立的法律地位予以具体构建和细化规制。这两部组织法在确认宪法赋予居民委员会、村民委员会作为基层群众性自治组织的法律地位的同时，分别对居民委员会、村民委员会的任务、职责、产生方式、组成机构及其工作程序、与基层政权及其他组织关系等相关问题作了具体规定，使居民委员会、村民委员会组织的设立和活动有了基本可循的法律依据。

从宪法和法律的规定看，村（居）民委员会是基层群众性自治组织，虽接受乡镇（街道办事处）的领导，但不是国家机关，也不是国家机关的下属组织，更不从属于居住地范围内其他任何社会组织，具有自身组织上和自治活动中的独立性。基层群众性自治组织从产生之日起，本应作为独立的组织主体进行活动，但长期以来，其作为独立主体的法律资格实际上一直缺位，多年来处于“有实无名”的尴尬境地，在商事登记、土地确权、财产登记等方面，屡屡碰壁。这给基层群众性自治组织的管理和经营带来很大阻碍。

2017年通过的《中华人民共和国民法总则》首次规定了基层群众性自治组织法人，为特别法人。《民法典》沿用“特别法人”概念，进一步在第101条第1款明确：“居民委员会、村民委员会具有基层群众性自治组织法人资格，可以从事为履行职能所需要的民事活动。”从而赋予了居民委员会和村民委员会作为民事法律主体的法律资格。居民委员会和村民委员会具有民事权利能力和民事行为能力，能够承担民事责任，能够根据自己履行职责的需要，从事民事活动，设立民事法律关系，享有民事权利，负担民事义务，并且以自己的财产和经费承担民事责任。

确认基层群众性自治组织为特别法人，明晰和强化了基层群众性自治组织居民委员会和村民委员会的法律地位，改变了基层群众性自治组织“有实无名”的尴尬地位。

2017年11月3日，北京市东城区东华门街道韶九社区居委会获得《基层群众性自治组织特别法人统一社会信用代码证书》，这是全国颁发的首张特别法人“身份证”。截至2018年底，全国范围内的居民委员会和村民委员会都拥有了自己的统一社会信用代码，能在银行开设独立账户，作为特别法人享有民事权利、承担民事责任。民政部还指导各地制定基层群众性自治组织权责清单，深入推进社区减负增效，提升服务群众的能力。2020年7月31日，经商全国人大常委会法制工作委员会，民政部发布了《关于规范基层群众性自治组织法人有关事项的通知》，对特别法人“身份证”的发放和使用作出了进一步规范。

三、基层群众性自治组织只从事为履行职能所需要的民事活动

由于居民委员会、村民委员会特有的“群众性自治组织”的定位，《民法典》在赋予基层群众性自治组织特别法人法律资格，使其可以作为独立民事主体参与民事活动的同时，又明确规定居民委员会和村民委员会只能从事为履行职能所需要的民事活动，未设立村集体经济组织的，村民委员会可以依法代行村集体经济组织的职能。由此可见，作为特别法人，不同于自然人和营利法人，居民委员会、村民委员会的民事权利能力和民事行为能力要受到一定的限制。具体而言就是，居民委员会、村民委员会要依据《城市居民委员会组织法》《村民委员会组织法》的职能定位，只从事为履行其职能所需要的民事活动。

这个限制性规定的形成，究其原因主要有以下两方面。

一是基于居民委员会、村民委员会所承担的职责具有社会公益性质，因此决定了其行使权利的范围应与此相适应。居民委员会和村民委员会只从事“为履行其职能所需要的民事活动”的边界界定，虽然在一定程度上限制了其权利能力范围，但可以避免其过多地进入市场进而利用其所享有的公共权利损害其他市场主体的权益。

二是基于居民委员会、村民委员会财产来源的特殊性。居民委员会的经费包括政府划拨、向居民或者驻社区单位筹集的资金、社会捐赠资金，以及其他合法财产；村民委员会具有自己独立的财产，存在经费困难的，政府也要适当提供。另外，村民委员会办理本村公益事业所需的经费，由村民会议通过筹资筹劳解决。农村的村民委员会实际上还具有对村民的某些行政管理职能，负有组织农业生产、服务村民生活的职责。如果一个村里没有设立集体经济组织，村民委员会可以依法代行村集体经济组织的职能，对村集体的财产享有并行使所有权，组织农业生产，安排农业活动，为村民生活创造物质条件。

因此，居民委员会、村民委员会从事一定的民事活动，与其履行的职能不可分割，超越其职能和财产范围的民事活动，不产生具有法律效力和法律责任的法律后果。居民委员会和村民委员会从事民事活动的范围存在一定的限制，主要表现之一即居民委员会、村民委员会不得提供担保。

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉有关担保制度的解释》第5条第2款明确规定：“居民委员会、村民委员会提供担保的，人民法院应当认定担保合同无效，但是依法代行村集体经济组织职能的村民委员会，依照村民委员会组织法规定的讨论决定程序对外提供担保的除外。”此项对居民委员会、村民委员会提供担保的限制性规定是和基层群众性自治组织的法律地位，以及现行法律框架下居民委员会、村民委员会各自的职责直接关联和匹配的。居民委员会不得提供担保，村民委员会在满足一定条件下，即涉及与农村集体经济组织职能相关的事务，并且在履行了村民会议讨论决定程序的条件下，可以提供担保，以此确保村民委员会提供担保行为不会损害村民公共利益。

村民委员会依法代行村集体经济组织职能对外提供担保应当经村民会议讨论决定。按照现行《村民委员会组织法》第22条第1款规定，召开村民会议，应当有本村18周岁以上村民的过半数，或者本村2/3以上的户的代表参加，村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过。法律对召开村民会议及作出决定另有规定的，依照其规定。

因此，在社会活动中，居民委员会、村民委员会不得随意提供担保。其他社会主体，对于居民委员会、村民委员会以担保人身份签署的合同文件也应进行合规性审核，避免因担保无效导致不可挽回的损失。

四、基层群众性自治组织的诉讼主体资格

《民法典》将居民委员会、村民委员会确认为特别法人，在民事实体法意义上，意味着居民委员会、村民委员会具有民事权利能力和民事行为能力，能够承担民事责任。居民委员会和村民委员会能够以独立民事主体的身份，根据自己履行职责的需要，从事民事活动，设立民事法律关系，享有民事权利，负担民事义务，并且以自己的财产和经费承担民事责任。同时也意味着，在民事诉讼程序法意义上，居民委员会和村民委员会具有了在“一定范围内”承担民事实体权利义务的民事诉讼权利能力和民事诉讼主体资格，即依照民事诉讼程序参加诉讼，有成为原告或被告的当事人能力和资格。其中“一定范围内”即指“责任能力范围”，就是界定和判断居民委员会、村民委员会作为特别法人在什么范围内承担民事实体权利义务，核心要素之一就是其财产范围的界定和规范。例如，居民委员会财产来源，包括政府拨付的工作经费、向居民或者驻社区单位筹集的资金，或社会捐赠资金，以及其他合法财产。而财产来源不同，用途不同，在相关民事活动中承担责任的范围就必然不同；若发生纠纷诉讼，由此产生的诉讼举证责任和裁判结果就会不同。

由此也反映出，在《民法典》确认“居民委员会、村民委员会具有基层群众性自治组织特别法人资格，可以从事为履行职能所需要的民事活动”的基础上，通过相关法律法规进一步细化和明晰基层群众性自治组织的职能、财产范围和组织成员的职责等问题，具有十分的必要性和紧迫性。现行的《城市居民委员会组织法》《村民委员会组织法》作为基层群众性自治组织的组织法规范，形成时间较早，其内容更多地关注规范基层群众性自治组织的公共管理职能，存在明显的时代局限性。当前《民法典》的实施和多年来丰富的社会实践经验积累，为《城市居民委员会组织法》《村民委员会组织法》的修改完善提供了充足的资源和支撑。

2021年8月，民政部将起草的《中华人民共和国城市社区居民委员会组织法（修订草案征求意见稿）》全文公布，征求社会各界意见。 2022年8月，民政部起草的《中华人民共和国村民委员会组织法（修订草案征求意见稿）》正式发布并向社会公开征求意见。笔者建议两法的修改完善顺应社会的发展变化，在总结社会实践经验的同时对《民法典》第96条、第101条的相关内容应作出回应并进一步细化，或可设专章系统规定村（居）民委员会参与民事活动的特殊规则，以便对村（居）委员会的设立及法人备案程序、职责和权限范围、居民自治章程或居民公约的地位和主要内容、法人治理结构和决议机制、财产范围或经费来源、民事责任承担及法人终止等作出进一步明确规定。

综上，把基层群众性自治组织——村（居）民委员会特别法人的特殊性体现出来，必将有助于作为特别法人的基层群众性自治组织更加依法有效地从事与其法律地位相适应的各种民事活动，维护其所在地村（居）民的合法权益。

（作者系烟台理工学院讲师董晓丽，烟台大学教授樊静。本文刊载于《法治时代》杂志2024年第3期）