2014年4月15日，习近平总书记在中央国家安全委员会第一次会议上创造性地提出总体国家安全观。为了贯彻总体国家安全观，我国国家安全领域的科学立法发生了历史性变革，取得了较大成绩，国家安全法治建设取得了重大进展。在党的二十大开幕式上，习近平总书记指出：“国家安全是民族复兴的根基，社会稳定是国家强盛的前提。必须坚定不移贯彻总体国家安全观，把维护国家安全贯穿党和国家工作各方面全过程，确保国家安全和社会稳定。”2023年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强新时代法学教育和法学理论研究的意见》指出，加强立法学、文化法学、教育法学、国家安全法学、区际法学等学科建设。

国家安全法属于宪法及宪法相关法的领域，它是我国国家法律体系的重要组成部分，旨在维护国家安全、保障国家政权、主权、统一和领土完整、人民福祉、经济社会可持续发展以及国家其他重大利益。具体到国家安全法律体系的边界，当以“国家安全重要领域”“维护国家主权、安全和发展利益”“统筹发展和安全”三项构建逻辑为依据来从内部予以限定。本文对标新形势下对国家安全法学学科建设的新要求，检索国家安全法学的制度基础，梳理国家安全立法领域存在的不足并探索如何加以完善。

一、国家安全法律部门基本形成

当前我国国家安全内涵和外延比历史上任何时候都要丰富，时空领域比历史上任何时候都要宽广，内外因素比历史上任何时候都要复杂。总体国家安全观涵盖政治、军事、国土、经济、粮食、资源、金融、文化、社会、科技、网络、生态、核、数据、生物、太空、深海、极地、人工智能、海外利益等诸多领域。党的十八大以来，为了贯彻总体国家安全观，以习近平同志为核心的党中央高度重视国家安全法治建设，国家安全法治建设取得了很大成绩，基本形成了以《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）为统领、以《中华人民共和国国家安全法》（以下简称《国家安全法》）为主干、以相关法律的有关条款为补充、大致覆盖国家安全各领域的法律部门。

据不完全统计，与国家安全直接相关的法律有45部，直接相关的国家安全行政法规有60部，与国家安全治理有关的法律法规有近200部。国家安全早期立法，主要围绕着传统安全领域展开。如《宪法》《中华人民共和国保守国家秘密法》《中华人民共和国军事设施保护法》《中华人民共和国国防法》《反分裂国家法》《中华人民共和国电子签名法》等，与此同时，与之相关的行政法规、规章也纷纷出台，如《中华人民共和国反间谍法实施细则》《中华人民共和国计算机信息系统安全保护条例》《信息安全等级保护管理办法》《互联网信息服务管理办法》《计算机信息系统国际联网保密管理规定》等。

2014年以来，我国的国家安全立法在提速。2014年11月1日，《中华人民共和国反间谍法》（以下简称《反间谍法》）施行，相应废止了1993年2月22日通过的《国家安全法》，并于2023年进行修订。修订后的《反间谍法》，完善了间谍行为的定义，将“投靠间谍组织及其代理人”“实施针对国家机关、涉密单位或者关键信息基础设施等的网络攻击、侵入、干扰、控制、破坏等活动”明确为间谍行为。

2015年7月1日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议审议通过新《国家安全法》。该法以总体国家安全观为指导思想，是全面规范维护国家各领域安全的基础性法律。它明确了总体国家安全观的具体要求和制度措施；通过规定国家机关在维护国家安全方面的职责以及公民、组织在维护国家安全活动中的义务和权利，将国家机关、社会组织和公民个人的行为全部纳入《国家安全法》的调整范围，体现了《国家安全法》确立的总体国家安全观的全面性。

之后，以《国家安全法》为引领，一系列专门领域的涉国家安全法律法规加快制定（修订）施行。2016年1月至2024年6月，《中华人民共和国反恐怖主义法》《中华人民共和国国防交通法》《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国国家情报法》《中华人民共和国核安全法》《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》《中华人民共和国反有组织犯罪法》《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》等一系列法律法规相继发布实施。

此外，我国还是一些有关国家安全、国际安全公约条约的缔约方，需依照国际法承担相应的维护安全的责任义务。如《联合国海洋法公约》《全面禁止核试验条约》《生物多样性公约》《湿地公约》《濒危野生动植物种国际贸易公约》《国际植物保护公约》《国际航标组织公约》等。

二、现有国家安全立法存在的问题

习近平总书记指出，我们要坚持以人民安全为宗旨、以政治安全为根本、以经济安全为基础、以军事科技文化社会安全为保障、以促进国际安全为依托，统筹外部安全和内部安全、国土安全和国民安全、传统安全和非传统安全、自身安全和共同安全，统筹维护和塑造国家安全，夯实国家安全和社会稳定基层基础，完善参与全球安全治理机制，建设更高水平的平安中国，以新安全格局保障新发展格局。面对新时代国家安全法治建设的总体目标，我国国家安全法治的立法环节尚存在一些弱项或者短板。

一是《宪法》中缺乏总体国家安全观的站位。2018年3月11日，《宪法》修正后颁布实施，纵观《宪法》文本，在序言、第28条、第40条、第54条提及国家安全的表述有5处，但其并无总体国家安全观以及 “安全”所涉具体领域的明确提法。

二是某些法律规定存在概念不清、规定粗疏、职权指向不明、配套规定不到位等情形，可实施性较差。如《国家安全法》第三章规定了维护国家安全的任务和各个国家机关维护国家安全的职责，但较少有配套规定进一步细化相关任务。

三是存在一些立法空白。我国传统的国家安全立法一般集中在政治安全、国土安全、军事安全等领域，总体国家安全观提出以来，我国在粮食安全、数据、电磁、太空、极地、深海、海外利益保护与海外军事行动等方面的立法则略显欠缺。

三、关于完善国家安全立法的思考

国家立法机关和国家安全治理机关应以总体国家安全观为指导思想通盘考虑，紧紧围绕提高国家安全立法质量这个关键，及时“立改废”，提高法律法规精细化水平，较好地解决立法供给不足的问题，更好发挥国家安全立法在优化提升国家安全治理能力及治理体系、平衡和调整社会利益关系等方面的作用，努力使每一项国家安全立法都符合宪法精神，反映人民意志并得到人民拥护，力求以完备的国家安全法律规范体系来打造新安全格局、保障新发展格局、适应国家安全法治建设新要求。为此，笔者建议在以下几个方面完善国家安全立法。

（一）在《宪法》中增设总体国家安全观的表述

首先，将“总体国家安全观”纳入《宪法》，以国家根本法的形式确立国家安全的至关重要性。其次，修订或者整合一些条文。比如，关于《宪法》第40条至少可以考虑两点：第一，在当前的网络时代，其中的“通信自由”“通信秘密”几乎失去了意义，可以改为“通讯自由”“通讯秘密”；第二，既然其中的“公安机关”包括国家安全机关（第六届全国人民代表大会第一次会议决定成立的国家安全机关承担原由公安机关主管的间谍、特务案件的侦查工作），可以行使《宪法》和法律规定的公安机关的侦查、拘留、预审和执行逮捕的职权，建议将“国家安全机关”置于“公安机关”之后或者列于其后的括号之中。最后，将总体国家安全观的各个领域稍加明确，以利于专门立法项目的开展。

（二）推进重点安全领域法律立法工作

运用立法手段完善国家安全力量布局，构建全域联动、立体高效的国家安全防护体系。

1.推进重点安全领域立法以及实施细则、配套法规规章建设。针对政治安全、网络安全、经济安全、社会安全等重点安全领域法律缺位或可实施性差等问题，抓紧推进立法工作及实施细则、配套法规规章建设工作。例如，细化经济安全方面的立法，确保粮食、能源资源、重要产业链工业链安全，尽快制定关于加强金融安全的法律。比如，健全金融法律制度，提高金融立法的实效性，守住不发生系统性风险底线，将其中失灵、不合理的条文剔除，适当增加必要、合理的部分。具体可从以下几个方面进行完善：（1）建设现代中央银行制度；（2）加强和完善现代金融监管，将各金融监管主体的职权落实到位，增加监管风险的方式及方法，依法将各类金融活动全部纳入监管；（3）强化金融稳定保障体系，加强国内与国际立法之间的融合与相互联系；（4）禁止私人从事金融活动及行为，科学规范民间借贷市场，并建立相应的监管规范。

2.完善公共安全方面的立法。坚持人民至上、生命至上，坚持安全第一、预防为主，建立大安全大应急框架，完善公共安全体系，推动公共安全治理模式向事前预防转型，不断完善公共安全方面的立法：（1）完善和落实安全生产责任制，建立公共安全隐患排查和安全预防控制体系；（2）加强和改进食品药品安全监管制度，完善食品药品安全法律法规和标准体系，建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度；（3）健全生物安全监管预警防控体系，梳理现行法律、法规与《中华人民共和国生物安全法》（以下简称《生物安全法》）不一致的内容，抓紧及时做好清理修改工作，厘清生物安全与重大传染病防治和公共卫生应急处置之间的关系，推进《生物安全法》得到正确、有效实施。

（三）加快形成系统完备的涉外法律法规体系，加强海外安全保障能力建设

充分发挥国内法在解决涉外法律纠纷中的重要作用，运用法律武器反制国外“长臂管辖”、贸易歧视等有损我国主权和利益的行径，维护我国公民、法人在海外合法权益，坚定捍卫国家主权、安全和发展利益。改变对外投资、对外援助、口岸、开发区、领事保护等领域无法可依或法规层级较低的现状，逐渐细化对外贸易、知识产权保护、国籍、外国人服务管理以及涉外民商事争端解决等领域的法律法规。具体操作时，可以先颁布实施相关的法规规章，待时机成熟时再予以立法。比如，2021年，商务部及时公布《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》，聚焦阻断禁止或限制中国企业与第三国企业正常经贸活动的不当域外适用，为拒绝承认、执行和遵守有关外国法律与措施提供了法律依据，成为我国涉外法治领域的一项重要举措。2021年6月10日，《中华人民共和国反外国制裁法》公布并施行，其中明确规定“外国国家违反国际法和国际关系基本准则，以各种借口或者依据其本国法律对我国进行遏制、打压，对我国公民、组织采取歧视性限制措施，干涉我国内政的，我国有权采取相应反制措施”。

（四）行政法规、地方性法规和规章针对性补充

在上位法授权立法的框架下，要因事制宜、因地制宜地制定富有特色、针对性强的行政法规、地方性法规和规章，把安全发展贯穿地方、行业（职业）发展各领域和全过程，防范和化解影响我国现代化进程的各种风险，在全国各地各行业时时筑牢国家安全屏障。

总之，国家安全是中国式现代化行稳致远的重要基础。必须全面贯彻总体国家安全观，完善维护国家安全体制机制，实现高质量发展和高水平安全良性互动，切实保障国家长治久安。总体国家安全观是不断发展完善的思想理论体系，新时代国家安全立法也应与时俱进，努力建设更高法治水平的平安中国，为世界和平贡献中国力量。

（作者系中共北京市委党校（北京行政学院）法学教研部副教授 李秀梅，本文刊载于《法治时代》杂志2024年第10期 ）                

（责任编辑：王凯伦）