2018年，中央“一号文件”提出，完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。宅基地“三权分置”改革落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权、适度放活宅基地和农民房屋使用权，意在解决乡村振兴背景下所面临的诸多问题。本文结合当前改革试点以及实地调研经验，针对宅基地使用权的性质界定争议、权能不完善、转让行为受限、退出机制和补偿标准缺失等问题，探索构建更加完备的宅基地使用权流转的法律途径，为助力提升改革质效提供理论参考。

一、放活宅基地使用权的现实意义

改革开放以来，城镇化建设不断推进，持续的人口流失，农村空心化现象越来越普遍，造成了大量农村宅基地闲置。推进乡村振兴战略，带动农村经济增长，需要实现宅基地社会保障属性同经济发展属性的有效平衡。为此，很多专家呼吁突破对宅基地使用权属性的限制，盘活宅基地的经济属性，实现宅基地资源的合理分配与有效流通。

推动宅基地使用权制度改革，本质在于“放活”，即促进宅基地使用权的有效利用，探索宅基地潜在经济和商业价值，激发土地要素市场活力。在放活的过程中，应充分发挥农民主体和市场主体的重要作用。从当前土地政策来看，放活宅基地使用权的主要途径包含出租、转让、收回以及自愿有偿退出。出租是指农户以获取租金为对价，将其宅基地使用权中的占有、使用等权能转移给承租人。由于出租无须农户退出宅基地使用权以及集体经济组织成员的身份限制，且出租方式既可以由农户自行出租，也可以由集体统一出租，具备较高的灵活性和易操作性，宅基地出租的情形在全国范围内较为普遍。转让是指宅基地使用权人通过出售、赠予等方式主动让渡权利给其他主体的行为，受到较为严格的法律限制，绝大多数情况下只允许在本集体经济组织成员内部之间进行。自愿有偿退出是指进城的村民在自愿有偿的前提下，自主选择退还宅基地使用权。部分地区规定了在自愿有偿退出的过程中，农民可以选择暂时性退出、永久性退出等不同方式。针对人多地少、宅基地闲置率高的问题，农户自愿有偿退出可以充分提高建设用地规划效率，增加备用土地资源数量，实现宅基地使用权的灵活再分配和宅基地资源的有效利用。

二、放活宅基地使用权的法律困境

从现有法律的角度出发，放活宅基地使用权主要存在以下法律困境。

（一）宅基地使用权的性质界定争议

根据《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）第362条的规定，宅基地使用权属于用益物权。它的设立初衷是满足农民建造住宅和其他生活设施的需要，兼具身份性、保障性和福利性等特殊属性，意在保障农民群体的基本生存权利。而中央“一号文件”所规定的“宅基地使用权”，意在强调发挥宅基地的经济价值，突破宅基地本身保障农民“户有所居”的属性限制。《民法典》中的宅基地使用权与中央“一号文件”所规定的宅基地“使用权”，具有主体、内容、权利性质等诸多方面的不同，现有的法律层面还没有构建与宅基地“使用权”完全匹配的权利内容和权利体系。因此，宅基地使用权的性质界定依旧存在争议。

（二）宅基地使用权权能不够完备

依照《民法典》的规定，宅基地使用权仅包含占有和使用的权利，不得买卖、不得抵押，一定程度上限制和弱化了宅基地的财产属性和经济价值。伴随着经济发展和农村土地利用结构的改革，国家推动宅基地有偿使用的试点和“三权分置”改革，通过对宅基地进行出租、转让、自愿有偿退出等一系列方式，实现了有效增收，也为放活宅基地使用权提供了经验。因此，宅基地使用权需完善和扩大其权能，为下一步的改革实践提供更加明确的法律依据，进一步完善我国宅基地相关立法。

（三）宅基地使用权转让的法律限制

1.转让基础的法律限制。宅基地使用权的转让，需要建立在充分的土地指标基础上。随着我国加大对农业生产的保护力度，建设用地的指标需求和耕地保护之间的矛盾逐步扩大。宅基地作为农村建设用地的重要组成部分，严格的指标限制以及无偿性、福利性的初始取得方式，导致部分地区宅基地的分配指标难以满足实际需要。有学者指出，宅基地的用途管制应从宅基地的基本功能、发展多功能农业以及产业融合发展等方面综合考虑而进行相应调整，不应为实现保护耕地红线的目标而盲目限制宅基地指标的数量。但由于国家土地资源紧缺、后备土地资源不足等原因产生的指标限制，部分地区宅基地的使用需求长期无法得到合理满足。如某地由于引进新兴产业而需要大量建设用地，但因指标不足被迫搁置原有计划，延缓了产业发展的速度。因此，专家呼吁，在市场经济加速发展的形势下，要适度放活宅基地严格的指标管控，满足建设发展需要。

2.转让范围的法律限制。宅基地使用权的转让受到了严格的范围限制。2019年9月，中央农村工作领导小组办公室、农业农村部下发《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》，严禁城镇居民到农村购买宅基地，严禁下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。严禁借流转之名违法违规圈占、买卖宅基地。 《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第62条规定了“一户一宅”制度，严格限制了农户所拥有的宅基地数量和面积，且规定了在出卖宅基地后，不得再申请新的宅基地。北京市《关于落实户有所居加强农村宅基地及房屋建设管理的指导意见》中，虽明确了要鼓励和支持探索宅基地转让机制，却将宅基地转让限定在本集体经济组织内且符合条件的成员之间进行。由于农民群体购买力较低，集体经济组织成员内部之间的流转大多基于生存保障需要，难以让宅基地使用权真正流入市场。可见，放活宅基地使用权首先需要突破立法限制。

（四）宅基地自愿有偿退出机制的落实缺乏具体规范

国家统计局发布的数据显示，2024年全国农村人口为46478万人，外出农民工高达17871万人，人口大量外流导致农村宅基地闲置持续攀升。为此，《土地管理法》及其实施条例鼓励进城落户农民自愿有偿退出宅基地，旨在通过权益让渡实现土地集约利用与农民增收的双重目标，但目前自愿有偿退出在法律中仅具备肯定性表述，尚未规定明确的实施内容，而制定退出后补偿标准的地区大多集中在改革试点区域当中，且各地采取的做法也不一样。如江西省鹰潭市余江区、安徽省六安市金寨县等试点地区关于有偿退出的补偿标准和补偿方式是明确且固定的，农户无法通过协商或协议获取退出宅基地的合理对价，致使其获得的补偿低于宅基地本身的价值，导致农民不愿意流转。同时，部分农户仍依赖农业生产收益，其他的生活来源较少，若搬迁获得的补偿资金无法支撑起日常开支，其退出宅基地的意愿不强。

三、放活宅基地使用权的完善路径

（一）明确宅基地使用权性质

完善宅基地使用权的法律规定，厘清使用权的性质很重要。根据《民法典》的规定，宅基地使用权明确为一项用益物权，由农村集体经济组织成员无偿取得，其目的是保障农民的居住权。结合关于宅基地资格权的认定标准，以及适度放活宅基地使用权和稳慎推动宅基地“三权分置”改革的表述，宅基地使用权的取得同样具有《民法典》所规定的集体经济组织成员的身份限定和用益物权的权利构造，因此构建其他性质的宅基地“使用权”并不符合我国立法实际，宅基地使用权应限定于《民法典》规定的用益物权，在相关法律中也要进一步明确宅基地使用权的性质，与《民法典》相匹配。另外，需在《土地管理法》中进一步明确规定放活宅基地使用权的途径，如在现行《土地管理法》第62条第6款中，增加宅基地出租、转让、自愿有偿退出以及其他盘活利用闲置宅基地和闲置住宅的具体方式，填补放活宅基地使用权途径的法律依据空白。

（二）扩大宅基地使用权权能

放活使用权的重点应当在于激发宅基地的财产属性和经济属性，在坚持和稳定福利性、保障性的同时，宅基地使用权应回归私权属性，得到更加完整的法律塑造。可在《民法典》现有的基础上，逐步尝试增加宅基地的收益权，即允许农民宅基地通过出租、转让等方式，获得经营性收益，并允许宅基地使用权进行抵押，实现对宅基地经济效益的开发和利用。比如四川泸县开创了“以地融资”模式，将宅基地使用权抵押，通过资本的合理引入，实现宅基地同市场的有效衔接，来满足农户对融资和经营的需求。在立法条件成熟的情况下，可尝试制定“宅基地使用权法”，各地也应当参照宅基地改革试点地区的相关法律制度规范和措施，制定和完善宅基地管理办法，明确宅基地使用权的性质和放活途径。增加宅基地使用权收益权能，在呼应中央“三权分置”改革理念的同时，为放活宅基地使用权，促进其市场化和流通化提供法律依据，有效破除对于宅基地使用权私权性质的不当抑制。

（三）放宽宅基地使用权转让限制

在宅基地使用权转让的过程中，应允许农户进行跨区域交易，打破仅限集体经济组织成员间内部转让的法律限制。针对农民在非本集体经济组织内购买宅基地的行为，应给予认可，最大限度激活农村宅基地和地上房屋的经济价值和市场价值。在浙江省绍兴市《关于农村宅基地使用权流转的指导意见（试行）》当中，允许宅基地使用权在全市范围内转让和互换。依托现有的法律规范和制度框架，在条件成熟时，可尝试探索抵押、入股等更多市场化的盘活途径，规范宅基地无偿分配与有偿使用的正当边界。

同时，政府及相关部门在宅基地分配的过程中，应加快制定符合国土空间规划、村庄规划的宅基地分配管理办法，并优先分配村内闲置的土地资源，还可以在符合土地利用规划的基础上，尝试将宅基地和其他建设用地相互转化，扩充宅基地分配指标。可以适当推动宅基地指标市场化，实现宅基地资源同土地市场的有效衔接，在市场化的过程当中，要确保落实土地集体所有权。对于宅基地的分配方案，要在集体经济组织内部形成有效合意，保证收益由集体统筹分配到每户，在保护集体财产的同时，有效遏制资本的过度介入。同时，需要政府加强对市场的监管，避免因市场主体间的恶意竞争导致村民合法权益受到损害。

（四）完善宅基地自愿有偿退出机制

完善宅基地自愿有偿退出机制需要制定法律实施细则，可在《土地管理法》第62条允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地的基础上，增加关于宅基地自愿有偿退出的具体规定，包括实施主体、适用范围、退出程序、补偿标准、救济途径等内容，与第66条规定的宅基地使用权收回等制度进行区分。在制定自愿有偿退出补偿标准的过程中，需立足各地具体情况结合市场因素，综合考虑补偿金额，灵活制定补偿标准，做好安置保障，及时解决出现的问题和矛盾。在退出过程中，需要贯彻民主协商理念，充分尊重农户的意愿。村集体经济组织作为宅基地所有权的归属主体，要充分发挥统筹协调作用，做好沟通和善后工作。笔者建议，在《中华人民共和国农村集体经济组织法》第5条第2款的宅基地使用事项中进一步明确诸如宅基地自愿有偿退出等具体事项，促进其职能发挥的实体化，为完善宅基地自愿有偿退出机制提供法律保障。

综上，加快实施乡村振兴，推动宅基地“三权分置”改革，需要进一步放活宅基地使用权，合理有序推动宅基地使用权市场化，实现宅基地的居住保障价值和经济价值相结合，促进宅基地资源的盘活利用。在下一步的改革当中，需扩大宅基地的使用权权能，依照《民法典》的规定定性为用益物权，并赋予其收益权能，允许其参与抵押融资等活动。此外，应在《土地管理法》等有关法律中明确出租、转让、自愿有偿退出等放活宅基地使用权的途径，适当放宽使用权转让过程中的身份和范围限制，探索推动宅基地用途转化和有偿分配等的优化途径，合理分配宅基地指标。要进一步完善宅基地自愿有偿退出机制，制定法律实施细则，发挥好村集体经济组织的统筹作用。

本文系北京市教育委员会社会科学计划重点项目“乡村振兴战略下北京市农村宅基地有效利用法律问题研究”（项目编号：SZ202211417027）的阶段性成果

（作者冶天一系北京联合大学应用文理学院在读法律硕士研究生，本文刊载于《法治时代》杂志2025年第7期）

（责任编辑：王凯伦）